Klimaatzaken in Europa: wat valt op?

Amsterdam, 20 december 2021

Onze eigen Urgenda-zaak lijkt een kettingreactie aan klimaatzaken tot gevolg te hebben gehad in Europa (en ook daarbuiten). Lang niet al die zaken hebben ook al tot een uitspraak geleid, maar het afgelopen jaar hebben we gezien dat de overheden van Frankrijk, Duitsland en België met succes aansprakelijk zijn gehouden voor falend klimaatbeleid. Deze blog geeft een kort overzicht van deze ‘succesvolle’ uitspraken en bespreekt de meest opvallende ontwikkelingen.

België

Na een bijzonder lange procedure (de Staat werd al in 2015 gedagvaard), werd er afgelopen juni uitspraak gedaan in de zaak die tegen de Belgische overheid was aangespannen door de vereniging zonder winstoogmerk (vzw) Klimaatzaak. Klimaatzaak eiste van de rechter de Belgische Staat te bevelen om de broeikasgasuitstoot in 2025 met minstens 55% te hebben verminderd ten opzichte van 1990 en een netto-uitstoot van nul te bewerkstelligen in 2050. De rechtbank stelt vast dat de Belgische overheid de aan haar toekomende zorgplicht schendt, door niet de benodigde maatregelen te nemen om een inbreuk op de fundamentele rechten van eisers te voorkomen. Het gevraagde bevel wordt echter niet gegeven, waarbij wordt verwezen naar de scheiding der staatsmachten. De rechtbank overweegt dat de rechter niet bevoegd is om zijn eigen oordeel over de Belgische reductieverplichtingen in de plaats te stellen van de aan de overheid toekomende discretionaire ruimte. Aangezien noch het internationale, noch het Europese recht de Belgische overheid verplicht om haar broeikasgasuitstoot met de gevraagde, specifieke percentages te verminderen, mogen de wetgevende en uitvoerende macht zelf bepalen met welk percentage zij de broeikasgasuitstoot omlaag brengen en in welk tempo zij dit doen, aldus de rechtbank.

Frankrijk

In Frankrijk is ook recentelijk in twee klimaatzaken uitspraak gedaan. De eerste klimaatzaak wordt Grande Synthe genoemd, naar de kustgemeente die deze zaak aanspande, naar de tweede klimaatzaak wordt verwezen met l’affaire du siècle (de zaak van de eeuw). Ik zal beide klimaatzaken hieronder bespreken.

Grande Synthe

Aanvankelijk deed de Conseil d’État, de hoogste Franse bestuursrechter, in deze zaak een tussenuitspraak, waarin werd vastgesteld dat de Franse Staat zich in de periode tussen 2015 en 2018 niet heeft gehouden aan het eerste CO2-budget dat de Franse Staat voor zichzelf had gesteld. Aangezien de Conseil d’État betwijfelt of het zonder aanvullende maatregelen nog mogelijk is het uiteindelijke Franse reductiedoel van 40% in 2030 te behalen zonder dat er nadere maatregelen worden getroffen, heeft de Franse Staat in de tussenuitspraak drie maanden de tijd gekregen om uit te leggen en te rechtvaardigen waarom nadere maatregelen niet vereist zijn. Vervolgens werd afgelopen juli einduitspraak gedaan. De Conseil d’État heeft overwogen dat de reductie van broeikasgassen in 2019 zeer beperkt is gebleven, terwijl de reductie in 2020 voor een groot deel te wijten is aan de coronacrisis en daardoor geen garanties biedt voor het behalen van reductiedoelen in de toekomst. Bovendien zal het volgende CO2-budget, dat een uitstootdaling van 12% tussen 2024 en 2028 voorschrijft, niet haalbaar zijn als er niet spoedig nieuwe maatregelen worden getroffen. Daarom beveelt de Conseil d’État de overheid om vóór 31 maart 2022 aanvullende maatregelen te treffen die het mogelijk maken om een reductiepercentage van 40% in 2030 te behalen. Het blijft voorbehouden aan de overheid om te bepalen welke maatregelen dit zijn.

L’affaire du siècle

In deze zaak vorderden enkele belangenorganisaties een symbolische schadevergoeding van 1 euro voor de geleden morele en ecologische schade en een bevel aan de overheid om maatregelen te treffen die in lijn liggen met de afspraken waar Frankrijk zich aan heeft gecommitteerd. De Parijse rechtbank acht de Franse Staat aansprakelijk voor het niet voldoen aan het eerste CO2-budget die hij voor zichzelf gesteld heeft, ex art. 1246 Code Civil. Op basis van dat artikel is iedere persoon die verantwoordelijk is voor ecologische schade, gehouden tot vergoeding van die schade. Ook in deze zaak werd eerst een tussenuitspraak gedaan, waarin de Staat werd veroordeeld tot het betalen van de symbolische schadevergoeding van 1 Euro voor de geleden morele schade. Om te bepalen welke specifieke maatregelen de Staat zou moeten nemen om verdere klimaatschade in de toekomst te voorkomen, is volgens de rechtbank nader onderzoek vereist. De einduitspraak is van afgelopen 14 oktober. Daarin herhaalt de rechtbank dat het CO2-budget over de eerste periode (2015-2018) is overschreden. Volgens de rechtbank is het haar taak om vast te stellen of de door deze overschrijding veroorzaakte ecologische schade voortduurt of dat er al herstelmaatregelen zijn genomen. Het is daarentegen niet haar taak om vast te stellen of de maatregelen van de overheid toereikend zijn om een reductiepercentage van 40% in 2030 te behalen, aangezien de Conseil d’État zich daarover al heeft uitgelaten in Grande Synthe II. De rechtbank stelt vast dat de substantiële vermindering van broeikasgassen in 2020 (hoewel voornamelijk veroorzaakt door de coronacrisis en niet door het handelen van de Staat) voor een gedeeltelijke compensatie van de schade heeft gezorgd, maar dat er toch een schade van 15 Mt CO2-eq (staat voor: 15 Megaton CO2 en andere antropogene broeikasgassen) overblijft. De rechtbank geeft de regering tot 31 december 2022 de tijd om deze resterende schade te compenseren.

Duitsland

In Duitsland werd afgelopen maart uitspraak gedaan in een klimaatzaak bij het Bundesverfassungsgericht, het Duitse constitutionele hof. De uitspraak is hoofdzakelijk gebaseerd op art. 20a van het Grundgesetz (GG), een artikel dat volgens het Bundesverfassungsgericht is gecreëerd om de Staat aan te sporen tot klimaatactie, mede gelet op de verantwoordelijkheid die de Staat heeft ten opzichte van toekomstige generaties. Het Bundesverfassungsgericht acht het huidige Duitse klimaatbeleid niet in strijd met deze, uit art. 20a GG voortkomende, verplichting. Dat is opvallend, aangezien het constitutionele hof ook erkent dat het Duitse klimaatbeleid er waarschijnlijk wel voor zal zorgen dat het resterende CO2-budget voor Duitsland, zoals dat is berekend door het IPCC, al in 2030 grotendeels zal zijn opgebruikt. Aangezien de IPCC rapporten echter zijn omgeven met aannames en onzekerheden, heeft de wetgever een zekere discretionaire ruimte bij de vaststelling van de te volgen reductiepaden (en kan de rechter dus geen reductiebevel geven), aldus het Bundesverfassungsgericht. Daarmee is de kous echter nog niet af. Het constitutionele hof stelt namelijk dat er wél sprake is van strijd met het proportionaliteitsbeginsel, doordat het klimaatbeleid de reductielast niet evenredig verdeelt tussen de huidige en toekomstige generaties. In de klimaatbeschermingswet zijn jaarlijkse reductiepaden vastgelegd die toewerken naar een reductie van 55% in 2030, maar er is niets vastgelegd over de periode na 2030. Slechts vermeld staat dat er in 2025 een nieuw plan moet worden gemaakt, zonder dat duidelijk is tot welk moment in de toekomst dat plan zich zou moeten uitstrekken. Het Bundesverfassungsgericht acht dit ontoelaatbaar en stelt dat er nu al transparante en gedetailleerde afspraken moeten worden gemaakt over hoe de reductiepaden er na 2030 uit komen te zien, zodat toekomstige generaties tijdig kunnen anticiperen op de te nemen maatregelen. Het is aan de federale wetgever om voor het einde van 2022 óf zelf jaarlijkse reductiepaden vast te leggen voor de periode na 2030 óf de vaststelling van de reductiepaden zo specifiek mogelijk op te dragen aan de uitvoerende macht, aldus het Bundesverfassungsgericht.

Vanuit staatsrechtelijk perspectief valt op dat de rechters in de besproken zaken niet zo ver hebben willen gaan als het reductiebevel dat werd gegeven in de Urgenda-zaak

Wat valt op?

Welke ontwikkelingen kunnen we uit de bovenstaande klimaatzaken destilleren? Vanuit staatsrechtelijk perspectief valt op dat de rechters in de besproken zaken niet zo ver hebben willen gaan als het reductiebevel dat werd gegeven in de Urgenda-zaak. Zowel de Belgische als de Duitse rechter hebben aangegeven geen reductiedoel aan de overheid te willen opleggen dat voortkomt uit wetenschappelijke rapporten, zoals dat wel in Urgenda-zaak gebeurde (het percentage van 25% was gebaseerd op de IPCC rapporten), waarbij is verwezen naar de scheiding der staatsmachten en de discretionaire ruimte van de wetgever. In de Franse zaken leverde de scheiding van de machten eigenlijk geen problemen op, aangezien de rechter enkel vaststelde dat de Franse Staat zich niet had gehouden aan de reductiepaden die hij zichzelf had opgelegd. Er hoefde dus geen reductiebevel aan de overheid te worden opgelegd. In andere opzichten gaan enkele van de besproken zaken juist verder dan we tot nu toe in klimaatzaken hebben gezien. Zo heeft de Duitse rechter voor het eerst de fundamentele rechten van toekomstige generaties meegewogen in haar oordeel. Dit brengt met zich mee dat de Staat niet alleen een uiteindelijk reductiedoel moet behalen, maar dat de Staat in de tussentijd ook aan een zekere vorm van planning moet doen. Het moet nu al duidelijk zijn welke offers toekomstige generaties zullen moeten brengen om het einddoel te halen. Daarnaast laat de Franse l’affaire du siècle zien dat het niet alleen mogelijk is om Staten te bevelen om de broeikasgasuitstoot in de toekomst te beperken, maar dat Staten ook kunnen worden bevolen om de reeds geleden schade, die is ontstaan door overmatige broeikasgasuitstoot, te herstellen. De besproken zaken illustreren in elk geval dat de klimaatjurisprudentie in ontwikkeling is, het is wachten op wat er nog komen gaat!

Deze blog is een bewerking van: L.M. Nijenhuis, ‘Klimaatjurisprudentie in 4 Europese landen in 12 maanden tijd: wat leert een vergelijking met Urgenda?’, JBplus 2021/14, p. 214-224.