Stormloop in aardbevingsgebied: Groningers in de rij voor een lege subsidiepot

Amsterdam, 14 januari 2022

Was het een nieuw model iPhone? Kaartjes voor een concert van Justin Bieber? Nee, het was een subsidie van 10.000 euro waarvoor honderden Groningers op maandag 10 januari 2022 urenlang in de rij stonden. Online waren dat nog eens 50.000 mensen. De felbegeerde subsidie is bedoeld om woningen in het Groningse aardbevingsgebied op te knappen. Een goede zaak, zou je denken. Maar veel mensen stonden tevergeefs in de kou: de subsidiepot was binnen vijftien uur leeg. Een pijnlijke situatie, zeker aangezien huizenbezitters uit het Groningse aardbevingsgebied al genoeg redenen hebben om de overheid te wantrouwen. Had dit anders gekund?

Volgens Marjan Dol niet. Zij is de directeur van het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN), dat het subsidiegeld namens het ministerie van Binnenlandse Zaken verdeelt. Waar Dol voorafgaand aan de start van de aanvraagronde nog aangaf niet zenuwachtig te zijn, wijst ze in reactie op de subsidiechaos naar Den Haag: het ministerie van Binnenlandse Zaken zou te weinig geld beschikbaar hebben gesteld en hebben gedicteerd dat subsidieaanvragen op volgorde van binnenkomst moesten worden behandeld. Het is de vraag of mevrouw Dol niet bij het ministerie had moeten aandringen op een andere verdeelmethode. Verdeling op volgorde van binnenkomst is immers slechts een van de vele manieren waarop subsidie kan worden verdeeld. Een slimmere verdeelwijze had kunnen voorkomen dat Groningers uit het aardbevingsgebied vrij moesten vragen en vroeg moesten opstaan om tevergeefs in een (digitale) rij aan te sluiten. Daarop komen wij aan het eind van deze blog terug. Eerst volgt een kort lesje over hoe je subsidiepotten kunt verdelen.

Subsidieverdeling in het algemeen

Voor alle subsidies geldt de subsidietitel uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Awb schrijft niet een bepaald systeem voor om schaarse subsidies te verdelen, maar zegt alleen dat bij of krachtens wettelijk voorschrift wordt bepaald hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld (artikel 4:26). Daarnaast moet de verdeelwijze worden vermeld bij het bekendmaken van het subsidieplafond. Als de overheid dus bekendmaakt dat er een bepaald maximumbedrag aan subsidie beschikbaar is, dan moet zij daarbij ook laten weten hoe dat bedrag onder de aanvragers zal worden verdeeld. In het Groningse geval staat zowel het subsidieplafond als de verdeelwijze in de Subsidieregeling verduurzaming, onderhoud en verbetering gebouwen aardbevingsgebied Groningen.

In de subsidiepraktijk komen grofweg vier manieren voor om het geld uit een subsidiepot te verdelen:

1. 1. Op volgorde van binnenkomst van de aanvragen: wie als eerste subsidie aanvraagt, heeft als eerste recht op subsidie.
   2. Met een tendersysteem: wie de beste aanvraag indient, heeft als eerste recht op subsidie.
   3. Door te loten: wie ingeloot wordt, heeft recht op subsidie.
   4. Door het subsidiegeld evenredig te verdelen over de aanvragers: iedereen die in aanmerking komt voor de subsidie en een aanvraag indient, krijgt een gelijk deel van het subsidiegeld.

De eerste twee manieren komen in de praktijk het meest voor. Een ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’-systeem wordt meestal ingezet als de gesubsidieerde activiteiten nauwkeurig kunnen worden omschreven en het niet relevant is wie de aanvrager is. Je kunt dan bijvoorbeeld denken aan subsidies voor elektrische auto’s en, jawel, het opknappen of verduurzamen van huizen. Een tendersysteem is juist handig als je alleen de beste projecten wil subsidiëren en de subsidieaanvragen dus met elkaar vergeleken moeten kunnen worden, zoals bij kunst- of onderzoeksubsidies.

Subsidieverdeling in het Groningse geval

In het Groningse geval is gekozen voor een verdeling op volgorde van binnenkomst. Dit staat in artikel 11 van de Subsidieregeling verduurzaming, onderhoud en verbetering gebouwen aardbevingsgebied Groningen. Deze Subsidieregeling is gebaseerd op het Kaderbesluit BZK-subsidies. Dit Kaderbesluit bevat de algemene spelregels bij subsidieverlening door het ministerie van Binnenlandse Zaken. Het Kaderbesluit stelt alleen regels vast voor subsidies die worden verdeeld op volgorde van binnenkomst van de aanvragen (artikel 9) of via een tendersysteem (artikel 10). Het Kaderbesluit schrijft echter niet voor welk verdelingssysteem moet worden gekozen en laat dus ook open dat voor de verdeling van BZK-subsidies andere verdeelsystemen kunnen worden ingezet.

De subsidie voor het opknappen van Groningse woningen in het aardbevingsgebied kon in 2021 ook al worden aangevraagd. In juli 2021 startte de eerste subsidieronde, waarvoor een maximumbedrag van 75 miljoen euro beschikbaar was. Al binnen vijf dagen was dit budget uitgeput. Opvallend is dat destijds de regel gold dat indien op de dag dat het subsidieplafond werd bereikt meer dan één aanvraag werd ontvangen, de onderlinge rangschikking van die aanvragen moest worden vastgesteld door middel van een loting. De aankondiging van een mogelijke loting leidde afgelopen najaar tot veel commotie en Kamervragen. Daarop werd het subsidiebudget verhoogd, zodat alle mensen die op de dag van de overschrijding van het subsidieplafond een volledige aanvraag hadden ingediend, alsnog subsidie konden krijgen.

De Subsidieregeling is voor de tweede subsidieronde aangepast, waardoor ook de aanvragen die binnenkomen op de dag dat het subsidieplafond wordt bereikt, worden gerangschikt op volgorde van binnenkomst. Kortom: geen loting meer. Uit de commotie over de verdeling van de eerste subsidieronde is dus lering getrokken. Jammer is wel dat er geen rekening is gehouden met het feit dat al op de eerste dag van de openstelling van de tweede subsidieronde op 10 januari 2022 een stormloop op subsidies zou ontstaan. Die stormloop hadden het ministerie en het SNN wel moeten voorzien, zeker nu op voorhand duidelijk was dat het resterende budget van 220.800.000 euro ontoereikend zou zijn om alle potentiële aanvragen te honoreren en dat dit de laatste keer zou zijn dat deze subsidie kon worden aangevraagd. Door in de Subsidieregeling desondanks te kiezen voor de ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’-bepaling uit het Kaderbesluit, hebben het ministerie van Binnenlandse Zaken en het SNN vele Groningers letterlijk en figuurlijk in de kou laten staan. Met als gevolg dat deze verdeling op volgorde van binnenkomst voor de aanvragers nog steeds voelde als een loterij.

Hoe had dit beter gekund?

Welke lessen kunnen we trekken uit de Groningse subsidiechaos? Als je als subsidieverstrekker van tevoren weet dat er bij lange na niet genoeg subsidiegeld beschikbaar is voor alle gegadigden en je bovendien te maken hebt met een groep potentiële subsidieaanvragers die zich achtergesteld voelt, kun je beter niet kiezen voor verdeling op volgorde van binnenkomst van de aanvragen in meerdere rondes. Dan kun je er namelijk de donder op zeggen dat er een stormloop op de subsidie ontstaat en dat je daarmee meer gevoelens van frustratie dan van rechtvaardigheid of zelfs vreugde veroorzaakt. Het is in dit soort gevallen een beter idee om de subsidie evenredig te verdelen onder de mensen die in aanmerking komen voor de subsidie en die binnen een bepaalde, redelijke termijn een aanvraag hebben ingediend. Die aanvraag kunnen zij dan rustig in hun eigen tijd voorbereiden en indienen via een website of bij een loket op het gemeentehuis. Het is goed mogelijk dat er dan veel minder dan 10.000 euro per huiseigenaar was overgebleven, maar dat is dan een duidelijk teken dat er meer subsidiegeld beschikbaar had moeten worden gesteld, zoals Dol ook benadrukt. Zo had een als vernederend ervaren race naar het subsidieloket kunnen worden voorkomen.

Voorkomen blijft beter dan genezen. Daarom blijven wij enthousiast cursussen organiseren over het subsidierecht, inclusief het verdelingsrecht. De ambtenaren van het ministerie van Binnenlandse Zaken en van het SNN zijn daarbij van harte welkom! Let wel: bij de inschrijving voor die cursussen geldt meestal het principe ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’.