Het peil van den politieken strijd: de invoering van het Burgerforum kiesstelsel
Amsterdam, 11 februari 2022
Over ongeveer een maand gaat Nederland weer naar de stembus, als op 16 maart de gemeenteraadsverkiezingen op het programma staan. Naar alle waarschijnlijkheid zijn dit de laatste verkiezingen die onder het huidige kiesstelsel zullen worden georganiseerd. Een goede aanleiding om het nieuwe kiesstelsel nog eens kritisch onder de loep te nemen!
In december 2018 presenteerde de Staatscommissie parlementair stelsel haar bevindingen en deed zij een aantal aanbevelingen. Een deel hiervan legde het kabinet naast zich neer, zoals de invoering van een correctief bindend referendum en constitutionele toetsing. Het advies om het Burgerforum kiesstelsel in te voeren werd wél overgenomen door het kabinet. Een wetsvoorstel om dit te bewerkstelligen is in maart 2021 aan de Raad van State (RvS) voorgelegd voor advies, en dit advies is in september vastgesteld. Het is momenteel afwachten tot de nieuwe Minister van Binnenlandse Zaken het voorstel oppakt en dit, inclusief het advies van de RvS en eventuele wijzigingen, naar de Kamer stuurt. In deze blog zal ik kort ingaan op de ratio achter het voorstel en hier vervolgens enige kritische kanttekeningen bij plaatsen. Ik zal concluderen dat we geen wonderen mogen verwachten van het Burgerforum kiesstelsel.
In december 2018 presenteerde de Staatscommissie parlementair stelsel haar bevindingen en deed zij een aantal aanbevelingen. Een deel hiervan legde het kabinet naast zich neer, zoals de invoering van een correctief bindend referendum en constitutionele toetsing. Het advies om het Burgerforum kiesstelsel in te voeren werd wél overgenomen door het kabinet. Een wetsvoorstel om dit te bewerkstelligen is in maart 2021 aan de Raad van State (RvS) voorgelegd voor advies, en dit advies is in september vastgesteld. Het is momenteel afwachten tot de nieuwe Minister van Binnenlandse Zaken het voorstel oppakt en dit, inclusief het advies van de RvS en eventuele wijzigingen, naar de Kamer stuurt. In deze blog zal ik kort ingaan op de ratio achter het voorstel en hier vervolgens enige kritische kanttekeningen bij plaatsen. Ik zal concluderen dat we geen wonderen mogen verwachten van het Burgerforum kiesstelsel.
Het Burgerforum kiesstelsel
Allereerst een beknopte uitleg van het nieuwe systeem, dat in 2006 werd bedacht door een groep gelote burgers. Kiezers krijgen voortaan de mogelijkheid om in plaats van een persoonsstem een lijststem uit te brengen. Dit houdt in dat er, in plaats van te stemmen op een individuele kandidaat, voortaan ook kan worden gestemd op de lijst zoals deze door de politieke partij is samengesteld. De zetels die een partij verwerft worden vervolgens naar rato verdeeld. Hoe meer stemmen op de kandidaten worden uitgebracht, hoe minder belangrijk de lijst wordt. Als er tien zetels zijn behaald, waarbij de helft van de stemmen op de lijst is uitgebracht en de helft op personen, worden er bij de zetelverdeling eerst vijf lijstzetels aan de eerste vijf kandidaten op de lijst toegekend. Vervolgens worden de vijf kandidaatszetels verdeeld onder de kandidaten die geen lijstzetel hebben ontvangen. Dit gebeurt in de volgorde van de aantallen persoonsstemmen die zij hebben ontvangen.
Waar het om gaat is dat de lijstvolgorde in het nieuwe kiesstelsel veel sneller zal worden doorbroken. Dat is tenminste het idee. Uit de Memorie van Toelichting van de consultatieversie van het wetsvoorstel (MvT) blijkt dat de wijziging tot doel heeft om “de binding tussen kiezer en gekozene te versterken”. Het doel van het stelsel is om kiezers meer invloed te geven op wie er daadwerkelijk wordt verkozen. De MvT overweegt dat het de kiezer volledig vrijstaat op welke grond hij zijn keuze baseert. Mogelijk geeft “regionale binding” de doorslag, of anders wel “bepaalde deskundigheden of kenmerken”. Dit moet de band tussen kiezer en gekozene herstellen.
Politieke partijen en backbenchers
Er wordt dus veel verwacht van de invoering van het Burgerforum kiesstelsel. De introductie kan echter ook gevaren in het leven roepen. Bijvoorbeeld voor wat betreft de positie van politieke partijen. Als de invloed van de kiezer op de invulling van de zetels toeneemt, betekent dat immers dat de macht van politieke partijen, die de kandidatenlijsten samenstellen, evenredig afneemt. In hoeverre is dat wenselijk? Hoewel ze nergens in de Grondwet worden genoemd, spelen politieke partijen in de praktijk een grote rol in het democratische proces.
Het vaststellen van een kandidatenlijst is momenteel een tijdrovende exercitie die met militaire precisie wordt ondernomen. Talloze factoren spelen een rol. Moeten zoveel mogelijk zittende Kamerleden een hoge positie krijgen of is er juist behoefte aan vers bloed? Kunnen alle facties tevreden worden gesteld? Vrijwel alle partijen proberen uiteindelijk een gebalanceerde lijst vast te stellen die afwisselt tussen mannen en vrouwen, met kandidaten die geografisch over het land zijn verspreid. Ook leeftijd, afkomst of kerkelijke signatuur kunnen bij bepaalde partijen een rol spelen.
De balans beslaat echter meer dan alleen deze kenmerken. De kandidatencommissies proberen ook om een inhoudelijke spreiding te bewerkstelligen, zodat na de installatie van de nieuwe Kamer alle portefeuilles onder de gekozen leden kunnen worden verdeeld. Een financieel specialist kan daarvoor in de fractie niet ontbreken, en ook voor grote portefeuilles als zorg of onderwijs geldt dat enige specialistische kennis geen overbodige luxe is. Waar het om gaat, is dat de lijstvolgorde met beleid is vastgesteld. Als deze makkelijker kan worden doorbroken, dreigt een precaire balans te worden ondermijnd.
Dit heeft grote gevolgen, ook omdat het nieuwe stelsel de positie aantast van dossiervreters die hun werk buiten de schijnwerpers doen. De kans is reëel dat deze vlijtige backbenchers zullen worden vervangen door meer mediagenieke kandidaten die de ophef niet schuwen en die aan kleine aantallen voorkeursstemmen genoeg hebben om gekozen te worden. Er wordt tegenwoordig vaak geklaagd dat de Kamer teveel met effectbejag bezig is. Er komen steeds meer spoeddebatten waarin Kamerleden hun best doen om elkaar te overschreeuwen, en er worden steeds meer kansloze moties ingediend die louter voor de bühne zijn bedoeld. De beeldvorming is heilig geworden. Het nuttige werk van stille parlementariërs die hun medewetgevende en controlerende taak serieus nemen, in commissies en overleggen die niet direct zichtbaar zijn voor het grote publiek, sneeuwt onder. Het nieuwe systeem dreigt deze ontwikkelingen te verergeren, zeker als er weinig lijststemmen worden uitgebracht. Zal dat de kloof tussen burger en gekozene verkleinen?
Instabiliteit en polarisering
Een hieraan gelieerd probleem is dat kandidaten in het nieuwe systeem niet alleen campagne voeren tegen andere partijen, maar ook tegen andere kandidaten op dezelfde lijst. Dit kan een gevaar opleveren voor de interne stabiliteit van partijen. Ook kan het voor kiezers al snel onduidelijk worden wat nou precies de partijlijn is waar alle kandidaten zich in beginsel aan hebben gecommitteerd. De interne strubbelingen vertroebelen zo het zicht van de kiezer op de politieke strijd die wordt gevoerd en kan de verschillen tussen partijen voor hen minder inzichtelijk maken – dit was ook een van de redenen die het kabinet Balkenende-IV in 2008 gaf om het Burgerforum kiesstelsel niet in te voeren.
Deze dynamiek kan tevens polarisering in de hand werken. Kandidaten die zich afzetten tegen andere kandidaten op dezelfde lijst doen daarmee een poging om persoonlijk kiezers te verleiden die waarschijnlijk toch al op hun partij zouden stemmen. Ze richten zich in dat geval niet langer tot het gehele electoraat, of tot een groot deel hiervan, maar tot een kleine subsectie die het toch al met hen eens is. De verleiding is dan groot om de eigen opvattingen steeds “scherper” aan te zetten. Hiermee worden andere kandidaten op de lijst ook weer geprikkeld om “op te schuiven”, waardoor de afstand tussen de partijen in campagnetijd toeneemt. Daar komt nog bij dat deze dynamiek ook afscheidingen in de hand werkt. Nederland is een coalitieland en een land van minderheden. Deze onnodige polarisatie en verdere versplintering is fnuikend voor de bestuurbaarheid van het land.
De lijsttrekker
Een laatste zwakte van het nieuwe kiesstelsel heeft betrekking op de stem op de lijsttrekker. Een persoonsstem op de lijsttrekker wordt voortaan geïnterpreteerd als een stem tegen de lijst zoals die is samengesteld door de kandidatencommissie, en dat kan vreemde gevolgen hebben. Een voorbeeld kan dit illustreren. Bij de laatste Kamerverkiezingen ontving Mark Rutte als lijsttrekker van de VVD bijna twee miljoen voorkeursstemmen, maar liefst 87% van het totale aantal stemmen dat op VVD-kandidaten werd uitgebracht. Het ligt voor de hand dat, gezien zijn persoonlijke populariteit onder VVD-kiezers, Rutte ook onder het Burgerforum kiesstelsel de nodige persoonsstemmen zou ontvangen.
Deze persoonsstemmen zouden als gevolg hebben dat er minder lijstzetels zouden worden verdeeld en méér kandidaatszetels. Een persoonlijke stem op Rutte verwordt dan tot een steun aan VVD-kandidaten waar andere kiezers de meeste stemmen aan hebben gegeven. De kans is groot dat een kiezer die overweging helemaal niet meeneemt in zijn besluit om de premier een steuntje in de rug te geven. De intentie en de uitwerking van een stem gaan in dat geval wel érg ver uit elkaar lopen. Dit dreigt de legitimiteit van het systeem te ondergraven. Dit gevaar is extra groot omdat het nog volkomen onduidelijk is hoeveel kiezers in het nieuwe systeem een lijststem gaan uitbrengen.
Het peil van den politieken strijd
De eerste verkiezingen in Nederland onder het systeem van evenredige vertegenwoordiging verliepen niet helemaal naar wens. Deze verkiezingen van 1918 werden gehouden onder een systeem dat veel waarde toekende aan voorkeursstemmen, waarmee de lijstvolgorde eenvoudig kon worden doorbroken. Het sociaaldemocratische Kamerlid Albarda toonde zich na afloop kritisch: “De jacht op de voorkeurstemmen gaf nu reeds, bij die laatste verkiezingen, aanleiding tot weinig verkwikkelijke handelingen en bemoeiingen. Blijft die regeling ongewijzigd, dan zal zeker – nu men gezien heeft hoeveel effect zij kunnen hebben – naar voorkeurstemmen nog ijveriger worden gejaagd, wat het peil van den politieken strijd niet verhoogen zal.” De woorden van Albarda vonden weerklank, en het systeem werd aangepast.
Ik vrees dat met de invoering van het Burgerforum kiesstelsel de woorden van Albarda na honderd jaar opnieuw relevant worden. Het gevecht om persoonsstemmen kan ten koste gaan van de kwaliteit van het debat en de kwaliteit van de Kamerleden, en dat zal de binding tussen kiezer en gekozene niet bevorderen. Het dichten van de mythische kloof tussen Den Haag en “de burger” is een breed gedeeld doel dat bestuurlijk Nederland al sinds de Fortuynrevolte bezighoudt. Dit is begrijpelijk, want er bestaat inderdaad een toegenomen afstand tussen de burgers en hun gekozen vertegenwoordigers – dit concludeerde de staatscommissie ook al. Het is echter maar zeer de vraag of deze wijziging van het kiesstelsel de juiste manier is om die kloof te dichten.