Informatieve rechtsmiddelenverwijzingen

Amsterdam, 14 september 2022

Bij uitstek in het publiekrecht is heldere en volledige informatievoorziening van groot belang. Dat geldt zowel voor wat betreft informatievoorziening binnen de overheid (zie recent bijvoorbeeld het ‘Antwoord [van de premier] op vragen van de leden Westerveld en Bromet over het informeren van de Kamer’), als in de verhouding burger-overheid. Op die laatste verhouding – hoe kan het ook anders op de blogwebsite Burger & Overheid – wil ik in deze blog ingaan, daarbij inzoomend op de informatievoorziening door de overheid aan de burger door middel van rechtsmiddelenverwijzingen. Wat zijn rechtsmiddelenverwijzingen, waarom zijn die zo belangrijk, hoe zien die er in de praktijk uit en zou daar wat aan kunnen worden verbeterd?

Mijns inziens bestaat er dankzij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht – dat wil zeggen: sinds de intrede van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak in de Algemene wet bestuursrecht (Bijlage 2 bij de Awb en zie met name ook de artikelen 8:6, 8:7 en 8:105) – een voor (bestuursrecht)juristen betrekkelijk overzichtelijk systeem van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de zin van absolute en relatieve competentie in beroep en hoger beroep. Voor lang niet iedereen geldt echter dat dit systeem geheel overzichtelijk en/of eenvoudig is. Het is dan ook van belang dat bij besluiten duidelijk wordt gemaakt of en hoe daartegen in bezwaar of beroep kan worden gegaan. De Algemene wet bestuursrecht schrijft voor dat bestuursorganen die duidelijkheid meteen moeten bieden bij de bekendmaking van het besluit zelf:

Artikel 3:45 Awb
1 Indien tegen een besluit bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld, wordt daarvan bij de bekendmaking en bij de mededeling van het besluit melding gemaakt.
2 Hierbij wordt vermeld door wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld.

Artikel 6:23 Awb
1 Indien beroep kan worden ingesteld tegen de beslissing op het bezwaar of beroep, wordt daarvan bij de bekendmaking van de beslissing melding gemaakt.
2 Hierbij wordt vermeld door wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan beroep kan worden ingesteld.

In de praktijk

Rechtsmiddelenverwijzingen kom je in de praktijk, qua exacte formulering maar ook qua inhoud, in allerlei soorten en maten tegen. De informatie die op grond van de bovenstaande Awb-artikelen moet worden verstrekt, staat daar normaal gesproken in. Ook niet ongebruikelijk is dat hetgeen in artikel 6:5 Awb staat, wordt meegenomen en dat wordt gewezen op de mogelijkheid om je tot de voorzieningenrechter te wenden.

Helaas komt het in de praktijk wel eens voor dat de rechtsmiddelenverwijzing ontbreekt of dat er fouten in staan. Een belanghebbende bij zo’n besluit weet daardoor mogelijk niet (goed) welke rechtsbeschermingsmogelijkheid er is. Dit kan ervoor zorgen dat iemand geen gebruik maakt van deze mogelijkheid of bijvoorbeeld te laat is met het in bezwaar en/of beroep gaan. Te laat zijn kan in zo’n geval dan verschoonbaar worden geacht (artikel 6:11 Awb; zie bijvoorbeeld deze CRvB-uitspraak), maar dat kan weer nadelig zijn in niet-tweepartijengeschillen voor (de rechtszekerheid van) andere belanghebbenden.

Kortom: alle reden om er scherp op te zijn dat in rechtsmiddelenverwijzingen staat wat erin moet staan. En in het verlengde daarvan: welke zaken zou je er allemaal in kunnen zetten zonder dat het van de Awb per se moet, maar waarvoor geldt dat dit wel van toegevoegde waarde zou zijn? Aangezien dit een blog is voor (onder andere) jonge, frisse, studerende geesten, wil ik die vraag hierbij opwerpen en in het volgende alvast enkele suggesties doen.

Mogelijkheden voor verbetering?

Zoals aangegeven, kom je (in mijn ervaring) in rechtsmiddelenverwijzingen nog wel vaak in enige vorm het eisenlijstje van artikel 6:5 Awb tegen. Wat je ook zou kunnen opnemen is de strekking van artikel 6:6, in de zin van het attenderen op de mogelijkheid van een ‘pro forma bezwaar’. In een uitspraak van de Rechtbank Limburg, waarin artikel 6:11 een grote rol speelde, staat bij de beoordeling van de verschoonbaarheid onder meer: “Ten slotte vindt de rechtbank het niet realistisch om ervan uit te gaan dat opposant wist, of had moeten weten, dat het voor behoud van de termijn mogelijk is om met een eenvoudige brief beroep in te stellen en daarbij te vragen om later de beroepsgronden aan te voeren” (r.o. 11). Ik ben het ermee eens dat dit niet realistisch is. Nog beter dan iemand achteraf te vergeven, is mijns inziens om iemand vooraf te behoeden. Veel gedoe en procedures zouden allicht kunnen worden voorkomen door iemand er standaard in een rechtsmiddelenverwijzing op te attenderen.

Een ander punt is dat besluiten uit meerdere onderdelen kunnen bestaan en dat dit relevant kan zijn in het kader van artikel 6:13 Awb. Kort gezegd: soms kan je in een later stadium een besluitonderdeel niet aanvechten, indien je dat niet eerder ook al hebt gedaan. Een bekend voorbeeld is de omgevingsvergunning, maar ook voor andere besluiten kan dit gelden (bijvoorbeeld handhavingsbesluiten). In zo’n geval zou je in de bezwaarclausule kunnen opmerken dat hetgeen een belanghebbende aan onderdelen niet aanvecht in bezwaar, diegene later dan niet alsnog kan aanvechten bij de bestuursrechter.

Ik heb een collega zelfs wel eens horen opperen om bij twijfel aan de zijde van het bestuursorgaan of een brief/document een besluit in de zin van de Awb is, deze twijfel te vermelden. Je kan, als je de brief in kwestie uiteindelijk niet aanmerkt als besluit maar er dus wel twijfel is, natuurlijk best expliciteren dat die twijfel er is. In de zin van: ‘Het [bestuursorgaan] is van oordeel dat deze brief geen besluit is waartegen bezwaar mogelijk is. U kunt echter alsnog in bezwaar gaan om dit oordeel aan te vechten.’ Zeker als het bestuursorgaan daar dan ook nog de mogelijkheid van een voorlopige voorziening bij vermeldt, kan iemand daar wellicht wat mee en zodoende (indien de brief in bezwaar toch als een besluit wordt aangemerkt en het bezwaar zelf als ontvankelijk) toch een heroverweging in de zin van artikel 7:11 Awb afdwingen.

Belangrijk bij dit alles is natuurlijk wel de leesbaarheid van de rechtsmiddelenverwijzing (hetgeen in de praktijk nog wel eens een ‘strijd’ tussen de afdelingen communicatie en juridisch zaken – duidelijkheid versus volledigheid en correctheid – kan zijn). Het is sowieso al van belang om erop te letten dat de tekst in een rechtsmiddelenverwijzing duidelijk (‘Klaar’/B1) is. Met allerlei extra bestuurs(proces)rechtelijke informatie wordt dat een extra groot aandachtspunt.

Hierbij aldus een oproepje aan de studenten van de UvA en andere juridische onderwijsinstellingen: welke manieren zijn er, in aanvulling op of in plaats van het voorgaande, om rechtsmiddelenverwijzingen zo goed mogelijk en in begrijpelijke taal vorm en inhoud te geven?