Tijdig tijdigheid aankaarten
Amsterdam, 29 september 2023
Met een uitspraak van halverwege 2021 bracht de Centrale Raad van Beroep (CRvB) een wijziging aan in een bestaande jurisprudentielijn van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) en zichzelf (ECLI:NL:CRVB:2021:1500). Vanaf dan zou de CRvB niet langer ambtshalve de tijdigheid van een rechtsmiddel in een eerdere fase toetsen.
Vanwege de samenstelling van de meervoudige kamer in kwestie, een ‘gemengde kamer’, was het van meet af aan geen verrassing dat deze lijn over de breedte van het bestuursrecht zou gaan gelden. De voorzitter van deze kamer was de CRvB-president en de leden de president van het CBb en de voorzitter van de ABRvS (beiden raadsheer-plaatsvervanger bij de CRvB).
Op deze uitspraak volgden dan ook uitspraken van de andere hoogste bestuursrechters waarin deze lijn werd gevolgd (ECLI:NL:HR:2021:1153; ECLI:NL:RVS:2021:1730). In een recente uitspraak van het CBb (ECLI:NL:CBB:2023:343) wordt de lijn strikt toegepast. Echter, naar mijn mening is die striktheid niet geheel conform de idee erachter. In deze blog komt naar voren wat de genoemde jurisprudentie inhoudt, waarom deze jurisprudentielijn van belang is in de verhouding burger-overheid en wat mijn kritiek is op de recente CBb-uitspraak.
De CRvB-uitspraak: geen ambtshalve toetsing tijdigheid meer
Vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters was dat de vraag of een bezwaar- of beroepschrift op tijd is ingediend, een kwestie van openbare orde betrof. Dit hield in dat de bestuursrechter ambtshalve – dus ook al maakte geen van de partijen er een punt van – niet alleen de tijdigheid van het rechtsmiddel bij haarzelf, maar ook de tijdigheid van het eerdere bezwaar of, in geval van hoger beroep, het eerdere beroep, toetste. Zo kon dus een stevig stokje voor de rechtsbescherming worden gestoken door de bestuursrechter, terwijl de burger en het bestuursorgaan in kwestie het geen probleem vonden dat bij het eerdere rechtsmiddel sprake was van een termijnoverschrijding (r.o. 4.2).
Zonder aan de dwingende aard van de bepalingen over tijdigheid te willen morrelen, wil de bestuursrechter wel van dit ‘van openbare orde zijn’ af: “Dat een wettelijke bepaling dwingend van aard is, brengt niet mee dat zij ook van openbare orde is. Daarvoor is vereist dat de ratio van die wettelijke bepaling vergt dat een schending daarvan met het oog op het algemeen belang, ongeacht of een of meer partijen zich op die schending hebben beroepen, niet zonder gevolgen behoort te blijven. De strekking van wettelijke bezwaar en beroepstermijnen in het bestuursrecht is de rechtszekerheid van de bij het besluit betrokkenen: het bestuursorgaan, de belanghebbende tot wie het besluit is gericht en eventuele belanghebbende derden. (…) Als het bestuursorgaan ondanks het feit dat niet tijdig bezwaar is gemaakt toch een inhoudelijk besluit neemt en de belanghebbende tot wie de beslissing op bezwaar is gericht daarna beroep instelt tegen dat besluit, dan vergt zijn rechtszekerheid dat hem niet door de bestuursrechter, ambtshalve of op initiatief van het bestuursorgaan, wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig was” (r.o. 4.3 en 4.4, cursiveringen toegevoegd).
De onmogelijkheid voor de bestuursrechter en het bestuursorgaan om nog over niet-tijdigheid te beginnen, geldt natuurlijk niet voor belanghebbende derden. Zij kunnen – in verband met hún rechtszekerheid – wel degelijk een fase later aanvoeren dat in de vorige fase de tijdigheidsartikelen niet goed zijn toegepast (r.o. 4.4 en zie tevens randnummers 2 tot en met 4 van de annotatie AB 2023/223 van Koenraad). Dit alles geldt eveneens in de fase van hoger beroep. Ook dan wordt niet meer ambtshalve de tijdigheid van het beroep of bezwaar beoordeeld (r.o. 4.5). Het voorgaande is van groot belang in de verhouding burger-overheid. De specifieke toepassing ervan in een concrete zaak kan maken dat een burger wel of juist geen toegang krijgt tot rechtsbescherming bij de bestuursrechter tegen een besluit van een bestuursorgaan.
Context: een bredere beweging naar een soepeler bestuursrecht?
Deze versoepeling richting de rechtzoekende is geen op zichzelf staande ontwikkeling. Kort gezegd is er in bredere zin sprake van aandacht voor, een roep om en stapjes in de richting van een wat burgervriendelijker bestuurs(proces)recht, met meer oog voor maatwerk, evenredigheid, de menselijke maat en een realistisch burgerperspectief.
Voorbeelden van deze roep zijn de pleidooien in de juridische literatuur voor minder streng bestuursprocesrecht, in het bijzonder in geval van geschillen waarbij slechts twee partijen betrokken zijn (waarbij de rechtszekerheid van derde-belanghebbenden dus niet op het spel staat). Denk aan: ‘De responsieve rechtsstaat: het burgerperspectief’ van Scheltema (NTB 2019/24); ‘Op naar 2GST in het bestuursrecht!’ van Damen (NTB 2020/2); de Maastrichtse oratie van Nico Verheij; Redelijkheid en billijkheid in het bestuursrecht van Ortlep (via deze link te raadplegen).
Vanuit de politiek was er een wel heel duidelijke boodschap, namelijk een met 149 van de 149 uitgebrachte stemmen aangenomen motie van de Tweede Kamer met de strekking: de wetgever dient uitvoeringsorganen altijd enige ruimte te bieden tot het leveren van maatwerk en als regel moet in wetgeving een hardheidsclausule staan. Jensma reageerde in NRC kritisch hierop, door te stellen: “Als er in iedere wet een hardheidsclausule komt, wordt voortaan álle toepassing en uitleg van regels maatwerk. Er hoeft dan niemand meer gelijk te worden behandeld.” Ook anderen – recent bijvoorbeeld nog Van den Berge – benadrukken terecht het spanningsveld tussen enerzijds maatwerk en evenredigheid en anderzijds rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.
Voorbeelden van gezette stapjes zijn er ook, zoals: jurisprudentie uit 2019 over het vertrouwensbeginsel waarin de ABRvS aangeeft dat meer rekening moet worden gehouden met het burgerperspectief (ECLI:NL:RVS:2019:1694); de introductie van de burgerlus door de Rechtbank Midden-Nederland; de Harderwijk-uitspraak van de ABRvS over evenredigheid. Bovendien staan ons allen zeer wel mogelijk enige wijzigingen in de Algemene wet bestuursrecht in deze richting (de Wet versterking waarborgfunctie Awb) te wachten.
De recente CBb-uitspraak
Zoals genoemd komt de hierboven beschreven jurisprudentielijn aan bod in een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van deze zomer. Een korte kanttekening voor degenen die (passages van) de uitspraak zelf gaan lezen: het CBb verwijst een tikje verwarrend naar de betreffende uitspraak van de CRvB van 9 juli 2021 als ‘de uitspraak van 9 juli 2019’, maar er wordt wel degelijk gedoeld op ECLI:NL:CRVB:2021:1500.
Wat is er in deze zaak aan de hand? De beslissing op bezwaar betrof een niet-ontvankelijkverklaring. Het bestuursorgaan in kwestie, de minister van Economische Zaken en Klimaat, deed dit indertijd omdat de gronden van het bezwaar niet (tijdig) zouden zijn aangevuld. In beroep wordt aangevoerd dat de aanvulling met de bezwaargronden wel degelijk tijdig had plaatsgehad. De minister erkent daarop de onjuistheid van de motivering van de niet-ontvankelijkverklaring. Het pro forma-bezwaarschrift zélf was echter niet tijdig en daarom klopt de niet-ontvankelijkverklaring alsnog, aldus de minister (r.o. 1-3).
Je zou je kunnen afvragen: betekent de CRvB-uitspraak uit 2021 niet dat de minister noch de bestuursrechter nu nog een punt kan maken van het te laat indienen van het (pro forma) bezwaarschrift? Nee, zegt het CBb: “In de uitspraak van 9 juli 2019 [lees dus: 2021] heeft de Centrale Raad van Beroep (…) overwogen dat als het bestuursorgaan ondanks het feit dat niet tijdig bezwaar is gemaakt toch een inhoudelijk besluit neemt en de belanghebbende tot wie de beslissing op bezwaar is gericht daarna beroep instelt tegen dat besluit, zijn rechtszekerheid vergt dat hem niet door de bestuursrechter, ambtshalve of op initiatief van het bestuursorgaan, wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig was. Deze situatie is naar het oordeel van het College niet vergelijkbaar met dit geval. In dit geval heeft de minister geen inhoudelijk besluit genomen op het pro forma bezwaarschrift van Hotel Houten. De minister heeft zich in het bestreden besluit namelijk al op het standpunt gesteld dat het bezwaar niet-ontvankelijk was. Uit de genoemde uitspraak volgt niet dat de rechtszekerheid vergt dat de minister in dit geval in beroep niet meer een andere grond kan aanvoeren voor zijn standpunt dat het bezwaar niet-ontvankelijk is” (r.o. 6.3, cursivering toegevoegd).
Strikt genomen heeft het CBb hier wel een punt. In de CRvB-uitspraak stond immers inderdaad specifiek: “Als het bestuursorgaan ondanks het feit dat niet tijdig bezwaar is gemaakt toch een inhoudelijk besluit neemt en de belanghebbende tot wie de beslissing op bezwaar is gericht daarna beroep instelt tegen dat besluit, dan vergt zijn rechtszekerheid dat hem niet door de bestuursrechter, ambtshalve of op initiatief van het bestuursorgaan, wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig was” (r.o. 4.4, cursivering toegevoegd).
Is een strikte toepassing van deze jurisprudentielijn echter wel conform hetgeen je mijns inziens als de idee bij deze lijn (en vergelijk de andere hierboven beschreven ontwikkelingen) zou kunnen beschouwen? Namelijk de idee dat het bestuurs(proces)recht – zeker wanneer de rechtszekerheid van derden niet op het spel staat – best wat soepeler en burgervriendelijker kan worden. Hoewel de wijziging van de reden van niet-ontvankelijkheid in deze zaak een klein stapje lijkt – van niet-tijdigheid van de aanvulling van de bezwaargronden naar niet-tijdigheid van het (pro forma) bezwaar zelf – kan wat mij betreft zeker de vraag worden gesteld hoezeer het getuigt van oog voor het burgerperspectief, de menselijke maat, evenredigheid en burgervriendelijkheid, om in een geval als deze zaak de versoepeling van de CRvB-uitspraak niet toe te passen.
Zoals Barkhuysen eens schreef, is de “omgang met ontvankelijkheidskwesties bij de bestuursrechter (…) vaak een goede graadmeter voor het bestuursrechtelijk klimaat.” De CBb-uitspraak lijkt me wat aan de kille kant. Beter was geweest als het CBb had aangegeven: eigenlijk was je te laat met je pro forma-bezwaar, maar daar maken we nu conform (de idee bij) de CRvB-lijn geen punt meer van, en met de aanvulling van de gronden was je niet te laat, dus daarin gaan we de eerdere beslissing van de minister corrigeren. In de AB wijst Koenraad hier, gecombineerd met het terechte punt van veel tijdsverloop bij het bestuursorgaan indertijd, eveneens op: “de minister van Economische Zaken en Klimaat [heeft] meer dan elf maanden (…) gebruikt voor het trekken van een onjuiste conclusie over het (niet) aanvoeren van gronden tegen het primaire besluit. En al die tijd rept de minister met geen woord over het te laat maken van bezwaar. Dan is het toch niet heel vreemd dat eiseres (…) veronderstelt dat van de termijnoverschrijding geen punt meer zal worden gemaakt? Iets meer denken vanuit het burgerperspectief zou het CBb hier hebben gesierd” (randnummer 8 van AB 2023/223).
Conclusie A-G over artikel 6:11 Awb
Tot slot mag, in het kader van tijdigheid in het bestuursprocesrecht, niet onvermeld blijven dat recent de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven over artikel 6:11 van de Awb over verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen is verschenen (ECLI:NL:CBB:2023:476). Daarover volgt op deze blogsite later meer.
