Wijziging Huisvestingswet: over voorrangsregels en praktijk

Amsterdam, 25 januari 2024

“Als de hemel op aarde morgen gevestigd zou worden, zouden wij geen wetgeving meer hoeven te maken. Dat is nou het mooie. Maar ik denk toch dat we dat in dit geval wel moeten doen. […] Er wás te weinig regie. Er zíjn te weinig betaalbare woningen gebouwd. Er is veel te duur gebouwd en veel te weinig gebouwd. Dat maakt dat we in de schaarste zitten waar we nu mee te maken hebben. We komen op dit moment 300.000 woningen tekort.”

Voorgaand citaat betreft één van de uitspraken van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening Hugo de Jonge, ter verdediging van zijn wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet 2014 tijdens een debat op 23 juni 2023. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet met ‘een hoop bombarie’ in werking getreden. De wetgevingsoperatie die daarvoor nodig was wordt wel de grootste wetgevingsoperatie sinds de Tweede Wereldoorlog genoemd. Daardoor kreeg de voornoemde wijziging van de Huisvestingswet, die gelijktijdig werd voorbereid, aanzienlijk minder belangstelling. Toch dienen de (mogelijke) gevolgen van deze laatste wijziging, welke eveneens op 1 januari 2024 in werking is getreden, voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk niet te worden onderschat. Met de wetswijziging kunnen namelijk bepaalde categorieën nieuwbouw woonruimte met voorrang worden toegewezen aan bepaalde categorieën woningzoekenden. Hiermee kan tegemoet worden gekomen aan de behoefte van gemeenten om meer te kunnen sturen op woonruimteverdeling op een overspannen woningmarkt anno 2024. Daartoe dienen gemeenten nog wel enig huiswerk te verrichten. In deze blog komt de inhoud van de wijziging van de Huisvestingswet aan de orde en worden de gevolgen voor de uitvoeringspraktijk uiteengezet.

Het originele wetsvoorstel
Door de minister werd eerder een meer omvattend wetsvoorstel voorgesteld. Met dit oorspronkelijke wetsvoorstel (Kamerstukken II 2021/22, 36190 nr. 3) van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening Hugo de Jonge werd de reikwijdte van artikel 7 Huisvestingswet tweede lid, aanzienlijk uitgebreid ten opzichte van de wet uit 2014. Niet alleen woonruimten in de sociale en middeldure huursector (middeldure huurgrens en liberalisatiegrens), maar ook in de koopsector zouden daardoor in de gemeentelijke Huisvestingsverordening kunnen worden aangewezen als huisvestingvergunningplichtige woonruimten. Deze laatstgenoemde categorie ziet op koopwoningen met een koopprijs van ten hoogste de zogenaamde ‘betaalbaarheidsgrens’. Deze grens betreft een vaststaande prijs van 390.000 euro (prijspeil 2024). Hierdoor zou 50 procent van de totale voorraad bestaande bouw en nieuwbouw in een gemeente aan bepaalde doelgroepen (te weten groepen met economische- en maatschappelijke binding en vitale beroepsgroepen) met voorrang kunnen worden toegewezen. Dit voorstel had bij goedkeuring echter hoogstwaarschijnlijk tot een onuitvoerbare gemeentelijke uitvoerings- en handhavingspraktijk geleid (de bij het initiële voorstel tevens op de loer liggende strijdigheid van de huisvestingsvergunningplicht met het eigendomsrecht bij bestaande bouw nog daargelaten). Het is immers zeer de vraag hoe in de praktijk gestalte had moeten worden gegeven aan een systeem waarbij gemeenten kunnen registreren dat 50 procent van de categorie (vrijgekomen) bestaande woonruimte is toegewezen aan een bijzondere categorie woningzoekenden. In een uiteindelijk aangenomen amendement (Kamerstukken II 2021/22, 36190 nr. 11), is ervoor gekozen om de voorrangsregels daarom alleen van toepassing te laten verklaren op nieuwbouw en niet op bestaande bouw. De reden daarvoor is volgens mij gelegen in het feit dat het bij nieuwbouw vanaf een zekere (peil)datum in de praktijk wel mogelijk is na uitgifte (afspraken hieromtrent kunnen worden opgenomen in de anterieure overeenkomst met de projectontwikkelaar en/of op te nemen in de omgevingsvergunnning) te registreren dat 50 procent van een aangewezen categorie woonruimte aan een bijzondere categorie woonzoekenden is toegewezen. In het plenaire debat over de wijziging van de Huisvestingswet bracht de Minister naar voren dat de voorrangsregels niet van toepassing zouden zijn op bestaande koopwoningen (maar alleen op nieuwbouw en huurwoningen). Deze ‘nuance’ is echter niet terug te lezen in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel noch de Nota naar aanleiding van het verslag.

Het uiteindelijk aangenomen wetsvoorstel
Uiteindelijk is na een zes uur durend Tweede Kamer debat op 23 juni 2023 en de goedkeuring door de Tweede en Eerste Kamer, een enigszins uitgeklede versie van het wetsvoorstel aangenomen (Kamerstukken II 2021/22, 36190 ‘Eindtekst’). Niet 50 procent van de gehele (vrijkomende) sociale woningvoorraad, zoals Minister De Jonge in eerste instantie had beoogd, maar enkel 50 procent van nieuw te bouwen sociale huur- en koopwoningen kunnen op grond van de wetswijziging worden onderworpen aan voorrangsregels via het vaststellen van een gemeentelijke huisvestingsverordening. Categorieën woningzoekenden die voor voorrang in aanmerking zouden kunnen komen voor 50 procent van een daartoe aangewezen categorie woonruimte, luiden na de wetswijziging als volgt:

1) Woningzoekenden die lokaal (maatschappelijk) gebonden zijn. Dit zijn woningzoekenden die ten minste zes jaar onafgebroken ingezetene is dan wel gedurende de voorafgaande tien jaar ten minste zes jaar onafgebroken ingezetene is geweest van die woningmarktregio, die gemeente of dat gedeelte van de gemeente.
2) Woningzoekenden die economisch gebonden zijn. Dit zijn woningzoekenden die in het bestaan zijn aangewezen op het duurzaam verrichten van arbeid binnen of vanuit het gebied waarop de bindingseis betrekking heeft.
3) Woningzoekenden uit vitale beroepsgroepen. Welke groepen dit zijn is niet nader gedefinieerd in het wetsvoorstel.

Vóór de inwerkingtreding van de gewijzigde Huisvestingswet kon van de goedkope huurwoningvoorraad (huurprijs waarbij huurders in aanmerking kwamen voor huurtoeslag) enkel 25 procent van de 50 procent woningzoekenden met economische of maatschappelijke binding aan woningzoekenden met lokale binding worden toegewezen. Nieuw is nu dus dat de volledige 50 procent van een daartoe aangewezen categorie nieuwbouw sociale huur-, middeldure huur-, of koopwoningen, niet alleen met voorrang aan woningzoekenden met maatschappelijke- of economische binding, maar ook aan woningzoekenden vanuit een vitale beroepsgroep, kan worden toegewezen.

Uitvoeringspraktijk na 1 januari 2024
Gemeenten kunnen, indien gewenst, van de hierboven besproken verruimde mogelijkheden gebruikmaken mits sprake is van ‘schaarste’ of op basis van ‘leefbaarheidsargumenten’. Schaarste betreft hier schaarste aan woonruimte in het algemeen, schaarste aan woonruimte met specifieke voorzieningen (met aanpassingen voor gehandicapten- of ouderen) en schaarste aan huurwoningen voor de huidige inwoners van een gemeente. Leefbaarheid betreft de leefbaarheid van de woonomgeving. Daarbij kan gedacht worden aan een fysieke component van leefbaarheid, als het op peil houden van voorzieningen en ruimtelijke planning en een sociale component, als bijvoorbeeld de bevordering van sociale cohesie en participatie van inwoners. Gemeenten kunnen zowel onder de huidige als onder de gewijzigde wet schaarste aan woonruimte en leefbaarheid laten onderzoeken en aan hun huisvestingsverordening ten grondslag leggen (zie bijvoorbeeld ABRvS 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3008). Op deze wijze kunnen gemeenten in hun huisvestingsverordening gefundeerd bepalen dat 50 procent van een bepaalde categorie nieuwbouw sociale huur- of koopwoningen aan een bijzondere categorie woningzoekenden wordt toegewezen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan een bepaling in de verordening waardoor politieagenten of leraren met voorrang in aanmerking komen voor een nieuwbouwwoning in de buurt van hun werk door middel van een huisvestingsvergunning.

Noodzaak
Op basis van de beschikbare cijfers bestaat in Nederland schaarste aan alle categorieën (nieuwbouw) woonruimte, waar de gewijzigde Huisvestingswet op ziet. Het is dan ook te verwachten dat aan de inzet van de ruimere voorrangsinstrumenten onder de gewijzigde Huisvestingswet grote behoefte bestaat bij gemeenten. Dit blijkt onder andere uit de positieve reactie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) ten aanzien van het (weliswaar oorspronkelijk ruimere) wetsvoorstel. Uit een indicatief UvA scriptieonderzoek naar het (originele) wetsvoorstel is gebleken dat 40 procent van de ondervraagde gemeenten gebruik zou maken van de bredere (voorrangs-)bevoegdheden onder een gewijzigde wet. De reactie van een wethouder die aan dit onderzoek meedeed biedt een illustratief voorbeeld van de gevoelde noodzaak voor het nemen van aanvullende huisvestingsmaatregelen:

“Dat [voorrangstoewijzing] is zeker noodzakelijk en geschikt voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Mensen met een maatschappelijke, dan wel economische binding of mensen met een vitaal beroep in onze gemeente, zijn van groot belang voor de instandhouding van de voorzieningen, cultuur, dorpsgevoel etc. Wij willen deze mensen graag aan ons kunnen binden door het bieden van betaalbare en geschikte woonruimte.”

Tot besluit
Door Hugo de Jonge werd in ‘eerste aanleg’ een ambitieuzere en meeromvattende, zij het hoogstwaarschijnlijk te vergaande, wijziging van de Huisvestingswet voorgesteld. Uiteindelijk kan de bij amendement aangenomen ‘verdunde’ versie van de wijziging van deze wet voorzien in een zeker bestaande behoefte van gemeenten om meer te kunnen sturen op de verdeling van de voorraad sociale nieuwbouwwoningen. Voorrangsmaatregelen kunnen na het doen van enig huiswerk, in de vorm van een schaarste en/of leefbaarheidsonderzoek per categorie woonruimte, worden opgenomen in een gewijzigde of nieuwe huisvestingsverordening waardoor een bijdrage kan worden geleverd aan het tegengaan van de effecten van schaarste aan woonruimte. Op deze wijze draagt het wetsvoorstel bij aan het bieden van perspectief aan bijzondere categorieën woningzoekenden in Nederland door middel van een uitgebreider wettelijk instrumentarium, dat tijdens een overspannen woningmarkt een welkome tegemoetkoming kan vormen aan de behoefte van gemeenten om, indien nodig en onderbouwd, te komen tot een lokaal rechtvaardige en evenwichtige woonruimteverdeling.