De nieuwe asieldeal van het kabinet: nog meer zwaar weer op komst voor LHBTI’ers
Amsterdam, 15 november 2024
Het nieuws uit Den Haag vormt tegenwoordig een asielrechtelijke doos van Pandora: vrijdag 25 oktober jongstleden was daar geen uitzondering op. Even leek het nieuws mee te vallen: de beoogde toepassing van het staatsnoodrecht op basis van artikel 110 en 111 Vreemdelingenwet, toch wel hét PVV-paradepaardje en tevens onderdeel van het regeerprogramma, is van tafel. De opluchting was echter niet van lange duur, nu er Haags wisselgeld tegenover deze PVV-opoffering moest staan in de vorm van nieuwe maatregelen. Eén van deze nieuwe maatregelen is het schrappen van de nareismogelijkheid voor ongehuwde partners. In deze blog behandel ik die voorgestelde maatregel, specifiek vanuit het oogpunt van nareizende, ongehuwde LHBTI’ers. Ik sta stil bij de juridische toelaatbaarheid van de maatregel en duid waarom deze problematisch is, zowel voor de positie van LHBTI’ers als voor de werkdruk van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
Ter vervanging van de toepassing van het staatsnoodrecht, presenteerde premier Schoof vrijdag 25 oktober de plannen voor een “asielnoodmaatregelenwet”. Dat is een wet die, in tegenstelling tot de toepassing van het staatsnoodrecht, gewoon door de regering en Staten-Generaal moet worden goedgekeurd. Deze wet, waar alle coalitiepartijen (PVV, NSC, VVD en BBB) mee hebben ingestemd, behelst een aantal maatregelen die de asielprocedure strenger en soberder moet maken. Zo is het voornemen om asielvergunningen voor onbepaalde tijd af te schaffen en vergunningen voor bepaalde tijd nog maar drie jaar te laten gelden (nu is dat meestal vijf jaar). Ook de Spreidingswet moet zo snel mogelijk worden ingetrokken. Voor wie het regeerprogramma van 13 september 2024 heeft gelezen, zijn dit geen nieuwe maatregelen. Wél een nieuwe maatregel betreft het schrappen van de mogelijkheid tot nareis (te weten: gezinshereniging voor vluchtelingen) voor ongehuwde partners. In het regeerprogramma werd immers nog enkel gerept over het schrappen van de nareis van meerderjarige kinderen.
De categorie ongehuwde partners en LHBTI’ers
Ook Maartje Terpstra, bestuurslid van de Vereniging van Asieladvocaten, viel de nieuwe maatregel omtrent ongehuwde partners op in een NPO Radio 1-fragment: ‘Met name omdat we dat altijd hebben gedaan voor de LHBTI-gemeenschap’. Die uitspraak klopt niet helemaal, althans niet als Terpstra doelt op de bedoeling van de wetgever. In artikel 29, tweede lid, Vreemdelingenwet (Vw) is inderdaad sinds de totstandkoming van de Vreemdelingenwet de nareismogelijkheid voor ongehuwde partners opgenomen. In de algemene beraadslaging over het wetsvoorstel van de Vreemdelingenwet wordt echter niet gerept over de LHBTI-gemeenschap in het kader van ongehuwde partners. PvdA-kamerlid Albayrak diende in 2000 een amendement in om ongehuwde partners op het lijstje nareizers toe te voegen. Dit deed zij niet specifiek met het oog op de positie van LHBTI’ers (die overigens op dat moment ook in Nederland nog niet konden trouwen), maar omdat dit ‘wel zo correct is in een samenleving, waarin wij eigenlijk op alle fronten partners gelijk willen stellen aan echtgenoten’. Dat gezegd hebbende: voor LHBTI’ers waarvoor het huwelijk geen optie is, biedt artikel 29, tweede lid, onder b Vw inderdaad een mogelijkheid tot nareis.
De inperking van nareizende gezinsleden is Europeesrechtelijk toelaatbaar
Als het aan het kabinet ligt, is deze mogelijkheid tot nareis er echter straks niet meer. Kan dit, Europeesrechtelijk gezien? Op basis van de Gezinsherenigingsrichtlijn is de beperking van nareizende gezinsleden toelaatbaar. Hoofdstuk V van deze richtlijn regelt nareis, uit artikel 10 en artikel 4 volgt dat lidstaten niet verplicht zijn ongehuwde partners de nareismogelijkheid te bieden. Artikel 4, derde lid, bepaalt wel dat de lidstaat deze mogelijkheid mag bieden aan de ongehuwde levenspartner met wie de gezinshereniger een naar behoren geattesteerde duurzame relatie onderhoudt, of aan de partner die door een geregistreerd partnerschap met de gezinshereniger verbonden is. Tot nu toe maakte Nederland dus gebruik van deze mogelijkheid uit artikel 4, derde lid.
De beoogde beperking van de nareismogelijkheid zou overigens niet betekenen dat de ongehuwde partner helemaal niet meer in aanmerking komt voor gezinshereniging. Indien de partner niet op basis van artikel 29, tweede lid, onder b Vw kan nareizen, kan hij een beroep doen op de reguliere gezinshereniging, en wel middels een beroep op het recht op respect op familie- en gezinsleven uit artikel 8 EVRM. Uit EHRM-jurisprudentie blijkt dat “beschermingswaardig” familie- en gezinsleven in ieder geval ziet op een uit een huwelijk voortkomende relaties en andere feitelijke familiebanden waar betrokkenen samenleven buiten een huwelijk of waar de feiten laten zien dat een relatie voldoende bestendig is (zie bijvoorbeeld: Paradiso en Campanelli tegen Italië, 24 januari 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0124JUD002535812, par. 140, en Valdís Fjölnisdottir e.a. tegen IJsland, 18 mei 2021, ECLI:CE:ECHR:2021:0518JUD007155217, par. 59). Een ongehuwde partner komt dus op grond van artikel 8 EVRM in principe wel in aanmerking voor reguliere gezinshereniging. Ook ten tijde van het amendement van Albayrak bestond deze 8 EVRM-route al. PvdA’er Cohen, toenmalig Staatssecretaris van Justitie, vond het amendement dan ook ‘niet zo nodig’, omdat volgens hem de mogelijkheid van gezinshereniging al voldoende gewaarborgd was via het reguliere gezinsherenigingsbeleid. Toch blijkt uit de algemene beraadslaging dat hij geen bezwaar had tegen het amendement; ongehuwde partners werden als categorie opgenomen in artikel 29 Vw.
Nog meer zwaar weer op komst voor LHBTI’ers
Hoewel dus niet alle hoop op gezinshereniging verloren is voor ongehuwde partners, is het niet zo dat de route via artikel 8 EVRM hetzelfde is als de nareisprocedure. Ten opzichte van de nareisprocedure gelden in de reguliere gezinsherenigingsprocedure namelijk meer vereisten voor de gezinshereniger. Op grond van artikel 16 Vw geldt voor gezinsleden het vereiste van een machtiging tot voorlopig verblijf, het middelenvereiste en het vereiste van een referentenverklaring. In tegenstelling tot de nareisaanvraag zitten aan de reguliere gezinsherenigingsaanvraag bovendien legeskosten verbonden (artikel 2l Vw). De positie van de ongehuwde partner gaat er daarom wel op achteruit.
Voor ongehuwde LHBTI’ers is het nieuwe politieke voorstel dus slecht nieuws, zoals Terpstra impliceert. Hier komt nog bovenop dat de toetsing van de verblijfsaanvragen van (onder meer) LHBTI’ers strenger is geworden sinds afgelopen zomer, wegens aanpassingen in de werkinstructie van de IND. Volgens Vluchtelingenwerk gaat het om de grootste beleidswijziging in tien jaar tijd. Indien iemand een asielaanvraag doet, toetst de IND ten eerste de geloofwaardigheid van het asielrelaas. Het uitgangspunt is dat de IND vraagt om bewijsmateriaal, zoals officiële documenten, om het verhaal te onderbouwen. Als de asielaanvraag geloofwaardig is bevonden, toetst de IND vervolgens of dit ook reden is voor bescherming in Nederland; dat is de zwaarwegendheid. De IND-website legt uit dat er voorheen zogenoemde risicogroepen bestonden (waarvan LHBTI’ers een deel uitmaken). Voor iedereen in deze risicogroepen bestond een lichtere toets wat betreft de zwaarwegendheid. Deze lichtere toets wordt nu niet meer toegepast. In een kamerbrief over de wijzigingen in de werkinstructie, legt toenmalig VVD-Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid Van den Burg uit dat het feit dat iemand binnen een risicoprofiel valt op zichzelf geen reden is voor asiel, maar dat dit feit slechts wordt gezien als ‘een “uitroepteken” waarmee wordt aangegeven dat een bepaald profiel in algemene zin een bepaalde mate van risico kan lopen in een bepaald land van herkomst.’ Waar voorheen het risico door de IND werd aangenomen, ligt nu de bewijslast om de gestelde vrees aannemelijk te maken bij de vreemdeling.
Nog meer zwaar weer op komst voor de IND
Uit een NRC-artikel van 22 september blijkt de reden voor deze verschuiving in bewijslast een publicatie van de IND uit 2022, waarin werd vermeld dat Nederland fors meer asielaanvragen inwilligde dan Europese buurlanden. Uit vervolgonderzoek bleek echter dat dit niet kwam door een zachtere aanpak van de IND ten opzichte van andere landen. De oorzaak was een taskforce uit 2020 van de toenmalige VVD-Staatssecretaris Broekers-Knol die de achterstanden bij de immigratiedienst moest wegwerken. Ten behoeve daarvan werd asielzoekers vaker het voordeel van de twijfel gegeven tijdens de beoordeling van hun aanvraag. Die werkwijze werd voortgezet nadat de taskforce werd opgeheven. In plaats van deze taskforce te bekritiseren, stelde VVD-kamerlid Brekelmans in een (aangenomen) motie dat het hele toelatingsbeleid moest worden aangepast, waarbij de bewijslast ‘zoveel mogelijk bij de asielzoeker’ moet worden neergelegd.
Met het kabinetsvoorstel voor nareisbeperking, dreigen de achterstanden bij de IND echter wederom te groeien. Gezien gezinshereniging voor ongehuwde partners nog steeds een optie is via de 8 EVRM-route, is het namelijk zeer de vraag of er minder gezinsherenigingsaanvragen zullen binnenstromen door middel van de nareisbeperking. Daarnaast is de reguliere gezinsherenigingsprocedure erg tijdrovend en vraagt zij veel capaciteit van de al overbelaste IND, aangezien deze reguliere gezinsherenigingstoets immers verschillende extra vereisten behelst.
Tot slot
Kort maar goed: het voorstel van de nareisbeperking en de aanpassingen in de IND-werkwijze van afgelopen zomer, stemmen niet hoopvol voor LHBTI’ers die anno 2024 een nareis-of asielaanvraag doen in Nederland. Daarnaast valt te betwisten of de nieuwe aangekondigde nareisbeperking van ongehuwde partners leidt tot minder gezinsherenigingsaanvragen en is de verwachting dat de IND het nog drukker zal krijgen.
Het kabinet lijkt zich hier echter niet al te druk over te maken. De asieldeal waaruit de nieuwe “noodmaatregelenwet” voortvloeide, was in eerste instantie een compromis tussen PVV en NSC. Die laatste partij zag immers toch af van de toepassing van het staatsnoodrecht. Toen aan Yeşilgöz werd gevraagd wat ze van de deal vond tussen de twee coalitiepartijen, uitte zij geen zorgen over de nieuwe, nog restrictievere, maatregelen. Integendeel zelfs: de VVD-fractievoorzitter vond dat de asieldeal tussen NSC en PVV over het algemeen ‘af en toe best strenger mag’, meldt het AD. Wat mij betreft zou Yeşilgöz in onderhandelingen over het asielbeleid het daadwerkelijke nut van maatregelen meer in acht mogen nemen en kritischer mogen waken over de positie van kwetsbare groepen zoals LHBTI’ers, in plaats van te kijken naar waar het beleid juridisch gezien nog strenger kan zijn. Daar is de LHBTI-gemeenschap wellicht meer bij gebaat dan bij haar veelvoudige en koketterende Instagramberichten vol met regenboogvlaggetjes en loze zinnen.
