De Poolse rechtsstaat onder druk: een reconstructie

Amsterdam, 15 oktober

Junior docenten staatsrecht Nadia Koelman en Olivier Croll geven een inzicht in de constitutionele aftakeling van EU-lidstaat Polen.

De recente uitspraak van het Poolse Constitutionele Hof (Trybunał Konstytucyjny) en de daaropvolgende bekrachtiging van die uitspraak door de Poolse regering, kunnen worden gezien als een nieuw dieptepunt in de reeds verslechterde verhouding tussen Polen en de Europese Unie. Er lijkt sprake te zijn van een doelbewuste ondermijning van de rechtsstaat in Polen. Het idee van de Europese Unie als samenwerkingsverband van democratische rechtsstaten komt verder onder druk te staan. In deze blog bespreken wij de weg naar deze uitspraak van het Poolse Constitutionele Hof.

De Poolse Tuchtkamer

Deze weg begint in het jaar 2015. Wanneer de nationalistische partij Recht en Rechtvaardigheid (PiS) tijdens de verkiezingen de meeste stemmen behaalt, start de aftakeling van de rechtsstaat. In eerste instantie worden wetten aangenomen die de vrijheid van de media in vergaande mate aantasten en vele hoge ambtenaren worden vervangen door regeringsgezinden.
In het jaar 2017 besluit de regering een tuchtkamer voor rechters op te richten. Deze tuchtkamer is onderdeel van het Poolse Hooggerechtshof en krijgt de bevoegdheid om rechters te schorsen, te korten op hun salaris en tevens om hun onschendbaarheid af te nemen.

Dit tornt direct aan twee kernbeginselen van de democratische rechtsstaat: de onafhankelijke rechtspraak en het principe van machtenscheiding. Niet in de laatste plaats omdat de leden van het Poolse Hooggerechtshof, alsmede de leden van de tuchtkamer, worden benoemd door de Poolse Raad voor de Rechtspraak, die recentelijk ingrijpend is gereorganiseerd door de regering. Deze Raad voor de Rechtspraak selecteert rechters op politieke kleur en kandidaten die de PiS niet aanhangen maken geen kans. Dit is nog schrijnender wanneer we de Poolse Grondwet erbij pakken en zien dat zowel een strikte machtenscheiding als de onafhankelijkheid van de rechtspraak daarin strak zijn omschreven (art. 10 en 173 Konstytucja).

De Europese Commissie tegen Polen

De Europese Commissie voert een strijd tegen de genoemde hervormingen in Polen. In 2017 stelt zij voor het eerst officieel vast dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de rechtsstaat in Polen. Daarnaast is de Commissie in de afgelopen jaren meerdere inbreukprocedures tegen de lidstaat gestart. In juli 2021 oordeelt het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) dat de regeling rondom de Poolse tuchtkamer in strijd is met het EU-recht. Binnen het Europese rechtssysteem is onder meer bepaald dat er voldaan dient te worden aan de waarden van de democratische rechtstaat. Als reactie op die uitspraak geeft de Poolse regering aan om de tuchtkamer op te heffen. Echter, tegelijkertijd start de regering een procedure bij het eigen Constitutionele Hof, met de vraag of het EU-recht in kwestie wel voorrang heeft op het Poolse recht.

De uitspraak van het Constitutionele Hof van Polen

De reactie van het Constitutionele Hof die volgt, bevat niet mis te verstane woorden. De Poolse constitutionele rechter stelt dat de rechtsmacht van de EU op dit vlak niet consistent is met de Poolse Grondwet. Het Hof stelt dat deze bevoegdheid nooit aan de EU gedelegeerd is en dat daarnaast in geval van een kruising van nationaal en Europees recht de nationale constitutie bovenaan staat.

De taal die wordt gebruikt is hard en op sommige vlakken ironisch te noemen. Zo neemt het Constitutionele Hof de EU de maat op het vlak van democratie en wordt gesteld dat “Een situatie die ertoe strekt dat Polen niet meer als een democratische staat kan functioneren niet de bedoeling kan zijn van gedelegeerde competenties aan de EU”. Ook is er volgens dat Hof sprake van het “zogenaamde” principe van voorrang van EU-recht en zijn uitspraken van het HvJEU volgens het Constitutionele Hof slechts bindend indien het Poolse volk daar toestemming voor heeft gegeven, aangezien Poolse staatsburgers “geen directe invloed hebben op de verkiezing van HvJEU-rechters”. Dit laatste punt is interessant aangezien we zagen dat de machtenscheiding in Polen aan betekenis lijkt te verliezen en ook het Poolse Hof hier dus lijkt te bevestigen dat het wenselijk is dat de Poolse kiezer invloed heeft op de samenstelling van de rechterlijke macht. De uitspraak wordt vervolgens afgesloten met het verkapte dreigement dat voortaan bij iedere vorm van Europese regelgeving zal worden bekeken of het wel of niet in overeenstemming is met de Poolse constitutie.

De situatie die ontstaat is op zijn minst zorgelijk te noemen. Het opent de mogelijkheid om te cherrypicken uit uitspraken van het HvJEU en misschien zelfs uit Europese regelgeving in het algemeen. Daarnaast roept het de vraag op in welke mate de Europese rechter zijn rechtsmacht kan afdwingen. De Poolse regering zal stellen dat de EU geen bevoegdheden heeft met betrekking tot de inrichting van nationale rechtsstaten en daarbij een beroep doen op andere lidstaten met constitutionele hoven die EU-recht ook aan hun constitutie toetsen (zoals het Duitse Hof en de actie van de ECB). De Europese Unie zal zich daarbij moeten verweren door de legitimiteit van het Poolse Constitutionele Hof verder te verwerpen. Een aantal premissen van het EU-recht lijken weggeslagen en daarmee rijst steeds verder de vraag in hoeverre Unierechtelijke regels, en kernpijlers zoals de democratische rechtsstaat, daadwerkelijk te handhaven zijn.

Rechtsstatelijke waarborgen in Nederland

De situatie in Polen laat zien hoe kwetsbaar de rechtsstaat is wanneer er politieke partijen op het toneel komen die daar afbreuk aan willen doen. Zou een dergelijk scenario zich ook binnen de Nederlandse rechtsorde kunnen afspelen? Binnen ons rechtssysteem geldt het principe van doorwerking en voorrang van het Europese recht, zoals dat in Polen ook had moeten werken.

Artikel 120 van onze Grondwet lijkt hier eventueel een extra rechtsstatelijke waarborg te verschaffen. Doordat de rechters in Nederland niet bevoegd zijn om formele wetten en verdragen aan de Grondwet te toetsen en er geen apart constitutioneel hof bestaat, is de situatie waarin een rechter beweert dat de voorrang van het EU-recht in strijd is met het systeem van de constitutie zeer onwaarschijnlijk. Dit beschermt ons echter niet direct tegen de oprichting van een regeringsgezinde tuchtkamer of andere vormen van ondermijning van de onafhankelijke rechtspraak en de machtenscheiding. Daarvoor lijken andere waarborgen nodig, waarbij ook het sterk verankeren in de constitutie kennelijk weinig betekenis heeft (in Nl nog minder door art. 120 Gw).

Ondertussen heeft het HvJEU een dwangsom aan Polen opgelegd, die ervoor moet zorgen dat zijn eerdere uitspraak alsnog zal worden gevolgd en dat de tuchtkamer ontmanteld zal worden. Dit is een zeer uitzonderlijke situatie en wanneer ook deze dwangsom onvoldoende zal blijken te zijn is het hoogstwaarschijnlijk (en zeer wenselijk) dat de EU verdere maatregelen zal treffen om de naleving van het Unierecht af te dwingen en zodoende de rechtsstaat te waarborgen. Het is hierbij de vraag wanneer deze maatregelen effect zullen krijgen. Op dit moment buigt het HvJEU zich over de vraag of de Commissie de Poolse aanvraag van zesendertig miljard uit het coronaherstelfonds kan weigeren onder de voorwaarde van opheffing van het tuchtcollege. Dergelijke bedragen zouden een verschil moeten gaan maken en een herstel in gang moeten zetten waarbij de uitspraak van het eigen Constitutionele Hof overruled wordt in plaats van die van de Europese rechter.