Een nieuwe Imperial Presidency?

Amsterdam, 11 december 2024

“I have an Article Two where I have the right to do whatever I want as president.” Ook tijdens zijn eerste termijn, toen Donald Trump deze uitspraak voor het eerst deed, kon hij al niet worden beschuldigd van veel rechtsstatelijk besef. In dat licht wordt in deze bijdrage stilgestaan bij de nieuwe regering-Trump en de gevaren die dit oplevert voor de Amerikaanse democratische rechtsstaat.

I. Betonrot
Trump verwees met deze uitspraak uiteraard naar het tweede artikel van de Amerikaanse Grondwet, waarin de uitvoerende macht wordt toegewezen aan de president. Trumps ruime interpretatie van deze bepaling, die hij de afgelopen jaren vaak heeft herhaald, komt niet uit de lucht vallen. De afgelopen decennia heeft de conservatief-juridische intelligentsia een doctrine ontwikkeld die de unitary executive theory wordt genoemd. Er zijn verschillende varianten van deze theorie, maar het komt er in alle gevallen op neer dat de president de uitvoerende macht in een ijzeren greep houdt en deze volledig naar zijn hand kan zetten. Dit alles roept de vraag op in hoeverre Trump nog geremd zal worden in zijn tweede termijn, en hoe eenvoudig hij zijn plannen kan omzetten in daden. In deze blog laat ik zien op welke manieren Trump hierbij in hoge mate zelfstandig kan optreden, en waarom hij daarbij weinig tegengas van de andere machten hoeft te verwachten – minder nog dan gedurende zijn eerste termijn.

De ontwikkeling van de idee van een dominante president die tot uitdrukking komt in de unitary executive theory past in een langere traditie. Al in de jaren zestig van de vorige eeuw lieten commentatoren optekenen dat het Amerikaanse presidentschap een imperial presidency was geworden. Met de uitbreiding van het staatsapparaat en de federale bureaucratie was in de naoorlogse decennia de president de andere staatsmachten eigenlijk ontgroeid. Ruim een halve eeuw later is dit probleem zeker niet opgelost. De Amerikaanse president is geen autocraat, maar elk staatsrechtelijk systeem is poreus, zeker een presidentieel stelsel. Een president van kwade wil kan misbruik maken van de manier waarop het soepel functioneren van het Amerikaanse systeem voor een belangrijk deel afhankelijk is van politieke actoren die zich houden aan normen en conventies; actoren die niet bewust de grenzen van hun bevoegdheden opzoeken en mogelijk overschrijden, actoren die niet het staatsapparaat mobiliseren ten einde hun politieke vijanden te verwoesten. Met andere woorden: actoren die zich niet gedragen zoals Trump zich tijdens de campagne heeft gedragen. De angst dat een gegriefde Trump de komende jaren weinig terughoudendheid zal betrachten is reëel. Als hij er voor kiest om de boel op de spits te drijven kan hij veel bereiken, en dat kan leiden tot betonrot in de fundamenten van de democratische rechtsstaat in de Verenigde Staten.

II. Importtarieven en buitenlandbeleid
Allereerst is goed om te beseffen dat er voor het realiseren van Trump’s voornaamste stokpaardje, het instellen van enorme importtarieven, relatief weinig medewerking vereist is. Deze importtarieven, die de potentie hebben om globale handelsstromen volledig op zijn kop te zetten, kunnen zelfstandig door Trump worden ingesteld. Onder huidige wetgeving heeft de president op dit terrein namelijk zeer ruime bevoegdheden die niet strak zijn gelimiteerd. De vaagheid van deze delegatiebepalingen heeft als gevolg dat de rechter Trump hier niet snel tot de orde zal roepen. Historisch heeft het Hooggerechtshof de president op dit terrein dan ook veel ruimte gegeven, ook omdat importtarieven nauw verweven zijn met kwesties van buitenlandbeleid waarbij de president sowieso al veel handelingsvrijheid heeft.

Dat de president op het gebied van buitenlandbeleid traditioneel veel vrijheid toekomt, betekent tevens dat Trump zich waarschijnlijk weinig zal aantrekken van de pogingen van het Congres om deze vrijheid in te perken. Bijvoorbeeld door afgelopen jaar wettelijk vast te leggen dat de president niet zonder toestemming van het Congres uit de NAVO kan terugtrekken. Los van het feit dat Trump de positie van de Verenigde Staten in de NAVO effectief onhoudbaar kan maken door het bondgenootschap van binnenuit te saboteren, is het zeer twijfelachtig of deze wet juridisch afdwingbaar is bij de rechter. Niet alleen is dit mogelijk een political question waar de rechter zich niet aan zal branden, het is ook onduidelijk wie hier überhaupt een zaak over kan aanspannen.

III. Het Congres en de power of the purse
Kunnen de Democraten Trump dan geen tegenwicht bieden in de Senaat? Immers kan hier geen wetgeving tot stand kan worden gebracht zonder medewerking van Democratische senatoren, omdat een supermeerderheid van zestig senatoren benodigd is om filibusters te omzeilen en in deze kamer wetgeving aan te nemen. Deze gedachte, die vaak opduikt, miskent echter dat omvangrijke wetgeving in Amerika vandaag de dag voornamelijk tot stand komt via het zogenaamde budget reconcilliation process. Deze parlementaire procedure, die juist in 1974 in het leven geroepen is om de filibuster te vermijden, maakt het mogelijk om bepaalde wetgeving met een eenvoudige meerderheid de Senaat te laten passeren. Dit is de manier waarop president Joe Biden en president Trump, in zijn eerste termijn, grote wetgevingspakketten als de Tax Cuts and Jobs Act (Trump), het American Rescue Plan (Biden) en de Inflation Reduction Act (Biden) door de Senaat hebben geloodst. Deze wetgeving had enorme implicaties – er zijn biljoenen dollars mee gemoeid – en het kon allemaal met een eenvoudige meerderheid worden aangenomen. Weerstand in het Congres zal weinig effect hebben zolang het niet ook van Republikeinse zijde afkomstig is.

Mogelijk kan Trump ook zonder medewerking van het Congres het federale budget naar zijn hand zetten. Formeel ligt de power of the purse bij het parlement: het Congres gaat over de centjes. Dit is zelfs een van de redenen dat graag wordt gesteld dat in het Amerikaanse model de machten elkaar netjes in balans te houden. Ook dit kan echter door een kwaadwillende president ter discussie worden gesteld door de zogeheten impoundment bevoegdheid uit te gaan oefenen. Deze bevoegdheid is zeer omstreden. In dezelfde budgetwet uit 1974 die het proces van reconciliation mogelijk maakte, legde het Congres tevens vast dat de president gehouden is om het geld dat het Congres ergens voor reserveert daadwerkelijk hieraan te besteden. Dit verbod op impoundment, een reactie op een aantal capriolen van Richard Nixon, vereist Congressionele instemming voordat de president kan weigeren om dit geld uit te geven.

Tijdens de campagne heeft Trump duidelijk gemaakt dat hij niet van plan is om zich hierbij neer te leggen. Volgens de Washington Post is zijn team voornemens om de wet te wijzigen, en, als dat niet lukt, een constitutionele crisis uit te lokken door deze impoundment bevoegdheid simpelweg uit te oefenen. Dat kan betekenen dat hij de aanbevelingen van het wat potsierlijk aandoende Department of Government Efficiency onder leiding van Elon Musk en Vivek Ramaswamy simpelweg één-op-één overneemt, ook als dit betekent dat er miljarden op de plank blijven liggen voor programma’s en instanties die al door het Congres zijn geautoriseerd. Dat Trump zal weigeren om zich op dit gebied aan de wet te houden is geen irreële angst: zijn eerste impeachment was het resultaat van zijn weigering om Oekraïne de financiële ondersteuning te bieden die het Congres had vastgelegd.

Een andere manier waarop Trump het regeringsapparaat eigenhandig kan herschikken, is het instellen van een nieuwe categorie Schedule F aanstellingen in de federale bureaucratie. In de nadagen van zijn eerste termijn tekende Trump een executive order om dit nieuwe regime in te stellen, wat door Biden in de eerste dagen van zijn termijn meteen werd teruggedraaid. Tijdens de campagne heeft Trump beloofd om hier in zijn nieuwe termijn voortvarender mee om te gaan. Het instellen van Schedule F aanstellingen houdt in dat de aanstellingen van alle federale ambtenaren die ook maar iets te maken hebben met beleid worden gekwalificeerd als politieke benoemingen, waardoor ze eenvoudig door de president kunnen worden vervangen. Het aantal ambtenaren dat hierdoor geraakt kan worden loopt in de tienduizenden. Om deze groep te vervangen zal Trump voor een groot deel leunen op de catalogus die is vastgelegd door Project 2025, een door conservatieve denktanks geïnitieerd programma om ideologische sympathisanten te rekruteren en in de federale bureaucratie onder te brengen.

IV. Minder weerstand dan voorheen
Er zijn nog veel meer gebieden waarop Trump door het ruim interpreteren van zijn eigen bevoegdheden verregaande besluiten kan nemen die hij tijdens de campagne heeft aangekondigd. Bijvoorbeeld op het gebied van massadeportaties en interneringskampen, wat betreft het inzetten van het leger op Amerikaans grondgebied, en aangaande het weigeren van burgerschap aan kinderen die geboren zijn in Amerika. Op vrijwel al deze punten geldt natuurlijk dat andere actoren tegenwicht kunnen bieden. De andere machten zijn niet hulpeloos. Ze kunnen afdwingen dat Trump zich houdt aan normen en conventies en hem op die manier in toom houden. De vraag is echter of ze dat ook willen. Die vraag zal nu wellicht anders worden beantwoord dan acht jaar geleden.

Voor de rechterlijke macht geldt bijvoorbeeld dat deze zeker in staat is om Trump van repliek te dienen en zijn regering gevoelige nederlagen toe te brengen. Anders dan in 2017 begint Trump zijn termijn nu echter met een solide meerderheid van zes conservatieve rechters op het Hooggerechtshof, tegen drie progressieve, die niet snel geneigd zullen zijn om hem tot de orde te roepen. Alle conservatieve rechters zijn gelieerd aan de Federalist Society, een conservatief-juridische organisatie die als doel heeft om Republikeinse regeringen te verschaffen met geschikte en bovenal betrouwbare conservatieve juristen die als rechter kunnen worden aangewezen. Een voorproefje voor wat dat gaat betekenen voor de nieuwe termijn van Trump zagen we afgelopen zomer in Trump v. United States, waarin de conservatieve rechters Trump tegemoet kwamen door een zeer hoge eis te stellen aan het vervolgen van een president.

Zelfs als het Hooggerechtshof Trump wil corrigeren zal dit waarschijnlijk pas kunnen na een lange rechtsgang die potentieel jaren kan duren. Effectieve weerstand zal dan voornamelijk geboden moeten worden door het Congres. De kans dat het Congres, dat de komende twee jaar volledig gecontroleerd wordt door Republikeinen, zijn tanden zal laten zien is echter nihil. Ook dit is een wezenlijk onderscheid met 2017, toen veel Congresleden zich tijdens de campagne openlijk tegen Trump hadden uitgesproken. Het Congres is de afgelopen acht jaar “getrumpificeerd”. Bijna alle Republikeinse tegenstanders en sceptici van Trump zijn inmiddels met zachte of harde hand van het toneel geleid. De meeste leden van de Republikeinse fracties hebben hun baantjes inmiddels te danken aan de steun die ze de afgelopen acht jaar hebben ontvangen van Trump en zijn acolieten. Dat is een wezenlijk ander krachtenveld dan tijdens Trumps eerste termijn.

V. Gargouille
Amerika ziet zich op dit moment geconfronteerd met een uiterst giftige cocktail van een president die wars is van normen die zijn eigen macht inperken, gemengd met een aartsconservatief juridisch establishment dat middels de unitary executive theory een ideologische rechtvaardiging voor pseudo-autocratisch bewind levert. Als de andere machten zich daarbij neerleggen is de imperial presidency waar vijftig jaar geleden al voor werd gewaarschuwd definitief een feit. De ervaring leert dat de Democraten goede papieren hebben om over twee jaar het Congres opnieuw (deels) in handen te krijgen, maar in die twee jaar kan veel in gang worden gezet als Trump geen tegengas krijgt nu hij de Republikeinse Partij domineert.

Mitt Romney, een van de laatste Republikeinse stemmen in de Senaat die uitgesproken kritisch was richting Trump, zwaait in januari ook af. In een vorig jaar gepubliceerd boek over zijn jaren in de Senaat liet Romney optekenen dat hij met de opkomst van Trump pas is gaan beseffen dat autoritair leiderschap in historisch opzicht de standaard is, en de democratische rechtsstaat de afwijking: “Authoritarianism is like a gargoyle lurking over the cathedral, ready to pounce.” Beschouwingen over het voortbestaan van de Amerikaanse democratie eindigen graag met de observatie dat de republiek het al bijna een kwart millennium volhoudt en dat het grotere uitdagingen heeft overleefd dan waar het zich nu voor ziet gesteld. Het is echter goed om te beseffen dat de huidige vorm van de Amerikaanse democratie veel jonger is; pas vanaf 1965 kunnen de meeste zwarte Amerikanen effectief hun stemrecht uitoefenen. Met die gedachte in het achterhoofd zien we aan de andere zijde van de oceaan een jonge democratie waarvan het voortbestaan nu allerminst gegarandeerd is. De kathedraal is geen rustig bezit.