Spoedwetgeving: haastige spoed is zelden goed

Amsterdam, 8 mei 2024

Onlangs heeft Minister de Jonge het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting (Wvrv) naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit wetsvoorstel is onder andere opgenomen dat de Minister een dwangbevoegdheid krijgt. Daarmee kan hij plekken aanwijzen waar gebouwd moet worden als medeoverheden het daarover niet met elkaar eens worden. Gelet op het huidige woningtekort en het feit dat gemeenten en provincies te weinig woningen bouwen, zou een snelle invoering van zo’n dwangbevoegdheid uitkomst kunnen bieden. Zou het daarom wenselijk zijn om deze bevoegdheid door middel van een spoedwet tot stand te brengen?

Een intrigerend voorbeeld van spoedwetgeving vormt de corona-wetgevingsfabriek. Tijdens de pandemie is het gelukt om, in tegenstelling tot de gemiddelde duur voor de totstandkoming van een wet van twee jaar, binnen een week de spoedwet over de avondklok tot stand te brengen. Bij spoedwetgeving is het enige verschil ten opzichte van de reguliere wetgevingsprocedure (volgens artikel 81 Gw e.v.) de tijdsduur. Toch kleven er bezwaren aan een dergelijke procedure. In deze blog bespreek ik of deze bezwaren in de weg zouden moeten staan aan het invoeren van de genoemde dwangbevoegdheid voor de Minister via een spoedwet. In dat kader zal ik betogen dat terughoudend gebruik van spoedwetgeving op zijn plaats is. Ik toets daarbij aan de beginselen van de democratische rechtsstaat en focus op de machtenspreiding, het legaliteitsbeginsel en rechtsbescherming.

De rol van de Kamers onder druk
Een eerste bezwaar tegen de spoedwetgevingsprocedure is dat de rol van de Kamers onder druk komt te staan. Hoewel het normale wetgevingsproces bij spoedwetgeving wordt gehonoreerd en alleen in duur wordt ingekort, raakt het aan de machtenspreiding van de wetgevende macht. Door een versneld proces hebben de Kamers minder tijd om een wetsvoorstel adequaat voor te bereiden en alle relevante vragen in te dienen voor de schriftelijke en plenaire behandeling. Hiermee komt de controlerende taak van de Tweede Kamer in het geding. Daarnaast kan het afdoen aan de democratische legitimatie die de Kamer aan het overheidsoptreden geeft. Tweede Kamerlid van Esch merkte terecht in het debat over de spoedwet avondklok het volgende op: “We moeten dat [wetsvoorstel] echt serieus nemen en de tijd nemen die we daarvoor nodig hebben. Het kan echt snel, maar daar zitten wel grenzen aan. Wij zitten hier om het kabinet te controleren, niet om op afroep daarna de puinhoop weer te moeten opruimen” (Gang van zaken rondom de avondklok en Tijdelijke wet beperking vertoeven in de openlucht covid-19, 18 februari 2021, TK 57). Na de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is de Eerste Kamer aan zet. Zij focust op de juridische kwaliteit, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het wetsvoorstel. Ook deze taken zijn dermate cruciaal dat het onwenselijk zou zijn om ze door spoed te beperken.

Doordat de functies van de Kamers wordt beperkt door spoed, ontstaat er een onevenwichtige balans tussen de Kamers en de regering. Het gevaar is dat wetsvoorstellen overhaast door de Kamers worden behandeld. De regering, die het gros van de wetsvoorstellen schrijft en zich dus uitvoeriger kan voorbereiden dan de Kamers, kan daardoor meer macht naar zich toe trekken binnen het wetgevingsproces. Deze disbalans zou bij een spoedwet over de dwangbevoegdheid ook onwenselijk zijn, omdat de politieke partijen aanzienlijk verschillen in hun standpunt. Zo zijn partijen als de FvD, JA21 en SGP tegen meer overheidsregie op woningbouw. De verwachting is dus niet alleen dat een spoedwet weerstand in het parlement zal oproepen, maar ook dat er door de grote meningsverschillen over huisvesting uiteindelijk geen tijd mee gewonnen zal worden.

In dit verband is bovendien van belang te bezien of bestaande urgentie reden genoeg is om gebruik te maken van spoedwetgeving. In het verleden zijn spoedwetten vooral gelinkt aan oorlogen (crisiswetten uit 2014 en noodwetten uit 1938), een wereldcrisis (2008), een pandemie (coronaspoedwet 2019) of het garanderen van tijdige inwerkingtreding (2017 bevriezingswet) (T.C. Borman, ‘‘Een beetje wet kost drie dagen’: het bevriezingswetje eigen risico zorgverzekering en andere spoedwetten’, RegelMaat 2017(32)). Weliswaar is de woningcrisis een urgent probleem, maar lijkt van eenzelfde noodzaak zoals bij voorgenoemde voorbeelden (nog) geen sprake. Daarnaast is spoedeisende wetgeving niet hetzelfde als een spoedwet. Zo kan het kabinet bij het parlement aangeven tijdige realisering van een wet te willen bewerkstelligen, maar dit betekent nog niet dat een wetsvoorstel op korte termijn wordt behandeld. De Kamers gaan namelijk zelf over hun agendering. Bovendien kan bij spoedeisende wetgeving in principe het normale parlementaire traject worden doorlopen indien het kabinet en het parlement voortvarend handelen. Daarbij kan onder andere gedacht worden aan het uitbrengen van verslagen en de beantwoording van de Kamervragen.

Wetgeving kost tijd
Ondanks het feit dat het kabinet bij een spoedwetprocedure relatief meer voorbereidingstijd heeft dan de Kamers, komt met een dergelijk proces ook druk te liggen op de zorgvuldige voorbereiding van wetgeving. De wetgevingsjurist is vanaf het begin betrokken bij het wetgevingsproces en neemt bij het opstellen van een wetsvoorstel de beginselen van de democratische rechtsstaat in acht.

Om te beginnen onderzoekt de wetgevingsjurist of op basis van het legaliteitsbeginsel een wettelijke grondslag aanwezig is. Wat betreft de voorgestelde dwangbevoegdheid zijn in beginsel de provincies belast met de ruimtelijke inrichting op (boven-)regionaal niveau en de gemeenten met het bepalen waar woningbouw is toegestaan in het bestemmingsplan (T. Michielsen, S. Groot & J. Veenstra, ‘Het bouwproces van nieuwe woningen’, 2019, p. 9). Volgens artikel 124 Gw is het wel bij of krachtens de wet mogelijk de regeling en het bestuur van provincies en gemeenten te vorderen, maar de vraag rijst of dit wenselijk is. De voorgestelde dwangbevoegdheid betekent immers dat een decentrale bevoegdheid op centraal niveau wordt ingevuld.

Daarnaast moet de mogelijkheid om een dergelijke bevoegdheid in het leven te roepen ook worden onderzocht aan de hand van het huidige Nederlandse en Europese juridische kader. Hierbij zal de wetgevingsjurist onder andere moeten kijken naar de Stikstofwet, de Omgevingswet, Awb, Natuurherstelwet, Huisvestingswet en Woningwet. Door te zorgen dat de wet aansluit binnen het huidige wetssysteem en waar nodig wordt aangepast, wordt rechtszekerheid gegarandeerd.

Verder moeten de grondrechten worden gerespecteerd. Enerzijds is de dwangbevoegdheid in lijn met artikel 22(2) Gw. Daarin is namelijk vastgelegd dat de overheid de taak heeft de woongelegenheid te bevorderen. De vrije marktwerking op het gebied van wonen heeft er mede toe geleid dat mensen geen woning konden kopen. Regulering door de overheid kan dus zorgen dat voldaan wordt aan deze wettelijke taak. Anderzijds spelen artikel 21 Gw, dat ziet op milieubescherming, en in het verlengde daarvan het recht op privé- en familieleven (artikel 8 EVRM) en het recht op leven (artikel 2 EVRM) een rol. Afhankelijk van de locatie kan namelijk door gedwongen woningbouw de natuur in een bepaalde gemeente worden aangetast, waardoor deze (grond)rechten in het gedrang komen. Deze verkorte weergave van de aspecten waarmee een wetgevingsjurist rekening moet houden, laat zien dat wetgeving tijd kost. Spoed bij een dergelijke voorbereiding kan mogelijk leiden tot onzorgvuldigheid en onvoldoende garantie bieden voor conformiteit aan democratische en rechtsstatelijke beginselen.

Belang van de burger
Tot slot staat sinds het kinderopvangtoeslagenschandaal het belang van de burger nog meer centraal. Het recent uitgebrachte rapport van de enquêtecommissie Fraudebestrijding en Dienstverlening is helder: de drie staatsmachten hebben te harde wet- en regelgeving doorgevoerd, waardoor onvoldoende rechtsbescherming aan de burger is geboden. Om een dergelijk schandaal te voorkomen moet de overheid oog hebben voor mensen en in dienst staan van de burger. De menselijke maat, het burgerperspectief en een responsieve overheid zijn dan ook in toenemende mate van belang geworden binnen onze democratische rechtsstaat.

Of met dergelijke waarborgen voldoende rekening kan worden gehouden bij spoedwetgeving is maar de vraag. Maatwerk in de praktijk kunnen leveren, betekent immers dat maatwerk tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel essentieel is. Zo dienen alle belangen in kaart te worden gebracht van betrokken partijen. Bij de voorgestelde dwangbevoegdheid moet daarbij gedacht worden aan gemeenten (VNG), provincies, woningcorporaties, belangenorganisaties voor huurders, huiseigenaren, makelaars, investeerders en bouwbedrijven. De voorgestelde dwangbevoegdheid kan juist bij gemeenten en provincies mogelijk op weerstand rekenen, omdat hun bestaande bevoegdheid hiermee wordt ingeperkt. Daarnaast kunnen bouwplannen door de dwangbevoegdheid wellicht theoretisch sneller tot stand komen, maar zijn ze in de praktijk niet haalbaar. Tijdsdruk bij spoedwetgeving kan daarmee verhinderen dat er zorgvuldig gehoor wordt gegeven aan alle belangen en voldoende ruimte is om mogelijke obstakels te bespreken.

Tot slot is van belang hoe een spoedwet door de burger wordt ontvangen. Het is mogelijk dat het vertrouwen in de overheid (nog meer) wordt aangetast, omdat het kan lijken alsof meer belang wordt gehecht aan snelheid dan aan zorgvuldigheid. Daarnaast zou het bij de burger de verwachting kunnen wekken dat normale wetgeving sneller kan en moet, terwijl dit niet strookt met de realiteit en complexiteit van het wetgevingsproces.

Kortom…
Het is niet wenselijk dat de voorgestelde dwangbevoegdheid door middel van spoedwetgeving tot stand wordt gebracht. Waar het normale wetgevingsproces juist is ingericht om de beginselen van de democratische rechtsstaat te waarborgen, worden de zorgvuldigheid van het wetsvoorstel en de gedegen voorbereiding en behandeling door de Eerste en Tweede Kamer aangetast als spoed een rol speelt. Weliswaar is het in het verleden mogelijk geweest spoedwetten tot stand te brengen, maar dit zouden de uitzonderingen op de regel moeten blijven. Alleen in geval van hoge urgentie zou gebruik mogen worden gemaakt van de versnelde procedure. Haastige spoed is immers zelden goed.