Het Amsterdamse mini-burgerberaad: voor een toekomstbestendige stad?

Amsterdam, 21 april 2022

Op 14 april 2022 bereikte iedereen het trieste nieuws dat Alex Brenninkmeijer, onder meer voormalig Nationale ombudsman en pleitbezorger voor democratische vernieuwing in de vorm van burgerberaden, was komen te overlijden. Krap een half jaar geleden stond hij nog aan het roer van het Amsterdamse ‘mini-burgerberaad’. Samen met gespreksleiders en experts op het gebied van klimaatbeleid boog een groep (via gestratificeerde loting geselecteerde) Amsterdammers zich over de volgende vraag van wethouder Van Doorninck:

“Amsterdam wil de uitstoot van CO₂ in 2030 met 55% verlagen ten opzichte van 1990. Met de huidige maatregelen is dat doel nog niet binnen bereik. De prognose is dat een verlaging van 37% wordt gehaald. Daarom aan u de vraag: help ons door maatregelen te bedenken om de doelstellingen te halen.”

Deelnemers konden vooraf meedenken over de sprekers en deskundigen die zij nodig achtten om voldoende geïnformeerd en geïnspireerd te raken over klimaatmaatregelen. Adviesbureau Berenschot verzorgde inhoudelijke ondersteuning en berekende de CO₂-winst die behaald kan worden met de verschillende voorstellen. Het intensieve beraad – in november 2021 kwam iedereen vijf keer bij elkaar – resulteerde onder voorzitterschap van Brenninkmeijer in 26 concrete voorstellen, zoals de aanleg van een groot bos, meer gebruik van aardwarmte en een isolatiefonds. In dit blog blikt wordt terug- en vooruit geblikt op de impact van dit mini-burgerberaad. Daarbij wordt ook ingegaan op wat een burgerberaad is en hoe het de democratie kan versterken.

Doorbreken politieke impasse
Het rapport van de derde werkgroep bij het IPCC van begin 2022 onderstreept wederom de grote urgentie om onmiddellijk in actie te komen om nog een kans te maken het doel van het klimaatakkoord van Parijs (opwarming van de aarde beperkt houden tot 1,5 graden) te halen. Zonder aanscherping van het huidige klimaatbeleid stevent de wereld volgens het IPCC af op circa 3,2 graden opwarming in 2100. Het toekomstbeeld van Amsterdam is er één van zomers met temperaturen van 42 graden en meer overstromingen. Amsterdam als ‘hitte-eiland’ zorgt voor minder economische productiviteit en heeft grote gevolgen voor de gezondheid van al haar inwoners. Drastische maatregelen zijn dus nodig om onomkeerbare gevolgen voor onze directe leefomgeving te voorkomen.

Besluitvorming voor het aanpakken van de klimaatcrisis is echter complex en het ontbreekt de verkozen volksvertegenwoordigers in onze representatieve democratie aan het voeren van daadkrachtig en noodzakelijk klimaatbeleid.

Besluitvorming voor het aanpakken van de klimaatcrisis is echter complex en het ontbreekt de verkozen volksvertegenwoordigers in onze representatieve democratie aan het voeren van daadkrachtig en noodzakelijk klimaatbeleid. Bovendien worden de burgers – die geraakt worden door de impact van klimaatverandering en de te nemen klimaatmaatregelen – niet in de besluitvorming betrokken. Dat komt het draagvlak voor het klimaatbeleid en het vertrouwen tussen politici en burgers niet ten goede. In het coalitieakkoord wordt wel ingegaan op de noodzaak om het vertrouwen tussen burgers en politici te vergroten. Daarbij wordt aangestipt dat burgers actief worden betrokken bij het klimaatbeleid, maar wordt niet nader geëxpliciteerd hoe. Een burgerberaad kan een welkome reactie zijn op tekortkomingen in het huidige politieke systeem in het kader van besluitvorming over klimaatbeleid: het kan het publieke vertrouwen in het klimaatbeleid vergroten en ervoor zorgen dat het publiek openstaat voor de te implementeren maatregelen.

Democratische legitimatie
Om de huidige politieke impasse rondom besluitvorming over klimaatregelen te doorbreken, kan het wenselijk zijn om burgers als beleidsmakers een stem te geven in het ontwikkelen van klimaatbeleid. Daarvoor is wel van belang dat een burgerberaad democratisch gelegitimeerd is. Twee aspecten spelen daarbij een grote rol.
Ten eerste is het voor de democratische legitimiteit van belang in hoeverre het burgerberaad een afspiegeling vormt van de bevolking. Door een burgerberaad samen te stellen via gestratificeerde loting wordt verzekerd dat bepaalde groepen in de samenleving (op basis van bijvoorbeeld gender, leeftijd, opleidingsniveau en geografische spreiding) in de samenstelling ook vertegenwoordigd zijn. Eén van de valkuilen in het waarborgen van representatie is het verschijnsel van de participatieparadox: uit de praktijk blijkt dat minderheden vaak minder gebaat zijn bij participatieve processen omdat met name hoogopgeleide burgers zonder migratieachtergrond deelnemen aan nieuwe vormen van burgerparticipatie. Actief verschillende groepen burgers benaderen en het faciliteren van financiële compensatie, kinderopvang en geschikte tijdsplanning ondervangt een deel van dit probleem. Van belang blijft vooral dat verschillende deelnemers aan een burgerberaad fungeren als woordvoerder voor burgers die zich als groep met hen kunnen identificeren.

Ten tweede is het mandaat, de gegeven opdracht, en in hoeverre de uitkomst van de beraadslagingen worden geïmplementeerd, bepalend voor de democratische legitimiteit. Op 21 maart 2021 verscheen van een adviescommissie, tevens onder voorzitterschap van Alex Brenninkmeijer, het rapport ‘Betrokken bij klimaat: Burgerfora aanbevolen’, waarin het belang van het betrekken van burgers in de besluitvorming over klimaatmaatregelen wordt onderstreept. Eén van de conclusies was dat het cruciaal is dat de uitkomst van een burgerberaad serieus genomen wordt. Het gebrek aan implementatie van de ambitieuze voorstellen die de Convention citoyenne pour le climat in Frankrijk deed toont dat aan: een groot deel van de maatregelen is al door het parlement afgewezen. Met daadwerkelijke zeggenschap worden dit soort teleurstellingen die het idee van een burgerberaad ondergraven, voorkomen.

Het Amsterdamse mini-burgerberaad
Hoe heeft het Amsterdamse mini-burgerberaad uitgepakt? Begin oktober viel bij ruim 2.000 ingelote bewoners een uitnodiging van de gemeente in de brievenbus. Daarvan hebben 240 zich aangemeld. Uiteindelijk konden 100 bewoners deelnemen aan het burgerberaad en hebben 81 deelnemers het hele proces doorlopen. In het proces is gepoogd om een participatieparadox te voorkomen door in de gestratificeerde loting in bepaalde stadsdelen dubbel te loten. Toch bleek dat bepaalde groepen Amsterdammers qua leeftijd (overrepresentatie jong en oud) en etniciteit ondergerepresenteerd bleven. In de openbare raadsvergadering over het Amsterdamse mini-burgerberaad (op 10 februari 2022 – NB: vlak voor de gemeenteraadsverkiezingen) werd voornamelijk ingegaan op dit vermeende gebrek aan afspiegeling van ‘de Amsterdammer’. Gebrek aan diversiteit betekent echter niet dat de uitkomst niet serieus moet worden genomen. De Hogeschool van Amsterdam onderzoekt momenteel onder andere hoe de gestratificeerde loting voor toekomstige burgerberaden beter vormgegeven kan worden.

Het mandaat van het mini-burgerberaad werd bepaald door vier randvoorwaarden van het college van burgemeester en wethouders: de voorstellen moesten passen binnen vastgesteld beleid van de gemeenteraad (Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal en de reductie van CO₂), aanbevelingen moesten gaan over beleid en domeinen waar de gemeente over gaat, het moest passen binnen het budget en de maatregelen moesten door 75% van de deelnemers gesteund worden (van de 26 voorstellen kregen er 21 uiteindelijk de 75% meerderheid). Het mandaat en de vraagstelling waren daarmee erg afgebakend: er werd weinig ruimte gelaten voor verdergaande maatregelen.

In haar brief van 18 januari 2022 aan de gemeenteraad stelt wethouder Van Doorninck:

“Van de 21 maatregelen zijn er 10 die een bijdrage kunnen leveren aan de reductie van CO₂- uitstoot in Amsterdam, en 4 die een invulling zijn van reeds gemaakte plannen in de Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050. Het college wil deze maatregelen, die bijdragen aan het antwoord op de gestelde vraag voor dit mini-burgerberaad, dan ook met een overwegend positief advies meegeven richting de volgende collegeperiode. Dit doet zij door ze op te nemen als nieuwe potentiële maatregelen in de Klimaatrapportage 2022, die in april 2022 wordt gepubliceerd [hierover is op 19 april 2022 door het college gestemd]. De maatregelen worden hierbij gemarkeerd zodat ze zowel te volgen zijn voor onze inwoners alsook voor uw raad. Na behandeling van de Klimaatrapportage 2022 in de raad kunnen de maatregelen worden opgenomen in de uitvoering van de Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050, zoals we dat doen met alle nieuwe potentiële maatregelen.”

Berenschot heeft berekend dat, indien deze voorstellen allemaal doorgevoerd worden, dit in 2030 tot 279 kiloton reductie per jaar aan aanvullende CO₂-uitstoot voor Amsterdam kan leiden. In dat geval wordt geraamd dat Amsterdam haar CO₂-uitstoot in 2030 met 44% zal hebben verminderd ten opzichte van 1990. Dat is hoopgevend, maar vooralsnog veel te weinig gezien de opdracht (55%) en de eerder in deze blog benadrukte urgentie om vergaande klimaatmaatregelen te nemen. Het is de vraag of een ruimere vraagstelling en mandaat wellicht tot verdergaande uitkomsten hadden kunnen leiden.

Vooruitblik
Hoe zit het met de implementatie van de door het mini-burgerberaad voorgestelde maatregelen? Het college van burgemeester en wethouders heeft zich gebonden opvolging te geven aan de voorstellen die minstens 75% steun krijgen. Het is echter onzeker of een nieuw college na de gemeenteraadsverkiezingen zich hier ook aan gebonden zal voelen. Onder deelnemers van het mini-burgerberaad was er lichte scepsis over de uiteindelijke implementatie van hun plannen: hoe zal de raad stemmen over uiteindelijke overname van de voorgestelde plannen? In de raadsvergadering over het Amsterdamse mini-burgerberaad van 10 februari 2022 werd nauwelijks inhoudelijk ingegaan op de voorstellen van het mini-burgerberaad. Bovendien is nog onduidelijk wanneer de gemeenteraad als hoogste orgaan haar laatste woord zal geven over op welke wijze het college invulling moet geven aan de te implementeren voorstellen.

Dat neemt niet weg dat er een start is gemaakt met het actief betrekken van de burger bij klimaatbeleid. Het mini-burgerberaad heeft laten zien dat – ondanks gebrek aan diversiteit en een zeer afgebakend mandaat en vraagstelling – zij met innovatieve en concrete voorstellen kunnen komen om bij te dragen aan een leefbare toekomstbestendige stad. Hoe nu verder? Om in de uitgesproken hoop van Brenninkmeijer te eindigen: moge het burgerberaad permanent onderdeel worden van de Amsterdamse democratie, waarmee de band tussen de inwoners en de politiek versterkt wordt. Dus, nieuw college en raad, aan de slag!

Wilt u geen blog missen? Meld u dan hier aan voor de nieuwsbrief!