Kwantiteit boven kwaliteit bij de IND-Taskforce

Amsterdam, 15 februari

Achterstanden bij de beoordeling van asielaanvragen.

Het was een kort bericht in de Volkskrant van 7 januari 2022 met als titel: “Inspectie: onzorgvuldige werkwijze Taskforce heeft mogelijk tot onjuiste besluiten geleid”. Je zou verwachten dat dit bericht wel werd opgepikt, zeker na de affaire met de kinderopvangtoeslag. Maar niets bleek minder waar. Waar het bericht de eerste uren nog prominent aanwezig was op de internetpagina van de Volkskrant, verdween het in de papieren versie al wat naar de achtergrond. Daarna bleef het vooral heel stil. De Inspectie Justitie en Veiligheid (Inspectie JenV) zelf publiceerde het rapport op haar website en Vluchtelingenwerk besteedde er aandacht aan op zijn website, maar dat was het eigenlijk wel.

Dat het bericht niet werd opgepikt, is niet alleen opvallend, maar ook kwalijk. Want deze Taskforce was in het voorjaar van 2020 juist in het leven geroepen op de besluitvorming weer vlot te trekken bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Doel van de Taskforce was om ‘ervoor te zorgen dat de opgelopen voorraden bij de IND zo snel mogelijk worden weggewerkt.’

Lange wachttijden

Met die ‘opgelopen voorraden’ werd gedoeld op de lange doorlooptijden bij de IND: asielzoekers moesten gemiddeld 7 maanden (en vaak nog veel langer) wachten op een beslissing op hun asielaanvraag, terwijl de wettelijke beslistermijn in beginsel zes maanden is. De overschrijding van de wettelijke termijn wordt vaak niet veroorzaakt door de asielprocedure zelf, maar door de lange wachttijden tussen het indienen van het asielverzoek en het daadwerkelijk afhandelen van de aanvraag. Deze oplopende voorraden leidden niet alleen tot oplopende wachttijden maar ook tot een enorm bedrag aan dwangsommen dat betaald moest worden door de overheid.

Naar aanleiding van deze oplopende wachttijden besloot de staatssecretaris van JenV een onderzoek laten uitvoeren door het onderzoeksbureau Significant Public. Uit het rapport van dit onderzoeksbureau bleek dat de vertragingen met name te wijten waren aan de onvolledige informatievoorziening binnen de IND en gebrekkige operationele sturing en project- en programmamanagement. In maart 2020 werden maatregelen aangekondigd door de staatssecretaris van JenV. Naast het tijdelijk buiten werking stellen van de mogelijkheid om een dwangsom te vorderen bij niet tijdig beslissen, besloot de staatssecretaris onder andere tot het instellen van een Taskforce om de achterstanden weg te werken. Deze taskforce werd op 1 april 2020 operationeel.

Taskforce

De IND-Taskforce had bij aanvang maar liefst 15.350 asielaanvragen te beoordelen. Voor de duidelijkheid: al deze aanvragen betroffen zaken waarin reeds in maart 2020 achterstanden waren opgelopen. Maar waar de Taskforce enkele maanden daarna nog onbevangen berichtte dat het inmiddels 1000 dossiers had weggewerkt, bleek eind 2020 al dat het meer tijd nodig zou hebben dan aanvankelijk gehoopt.
Verklaringen voor de vertraging bij de Taskforce zocht staatssecretaris Broekers-Knol in de coronacrisis, opstartproblemen, en in de aanname dat ‘de zorgvuldigheid van de aanpak van de Taskforce […] altijd voorop [heeft] gestaan.’

Inspectie JenV

Ondertussen kondigde de Inspectie JenV eind mei 2021 aan dat de inspectie tot de zomer van 2021 de beslisprocedure op asielaanvragen van de Taskforce van de IND zou gaan monitoren. Dat deed de inspectie niet zomaar. Naast het feit dat de staatssecretaris externe adviesbureaus had ingehuurd voor de afhandeling van zaken, kreeg de inspectie ook signalen van IND-medewerkers dat zij zorgen hadden over de afhandeling van zaken door de Taskforce vanwege de beknopte opleiding van medewerkers van de Taskforce.
De conclusies van de inspectie waren niet mis. Zo concludeert de inspectie dat de Taskforce zonder deugdelijk plan of voorbereiding startte. De politieke en bestuurlijke druk was groot om van start te gaan en van te voren was niet nagegaan of het werk ook kon worden uitgevoerd met de beschikbare mensen en middelen. Ook moesten Taskforce-medewerkers zonder gedegen opleiding dossiers afhandelen.
Een chaos dus, waarbij onder politieke en bestuurlijke druk, kwantiteit boven kwaliteit gekozen werd. Maar ook de kwantiteit kwam in het geding. Want uit het inspectierapport volgt ook dat ervaren IND’ers nauwelijks aan de behandeling van nieuwe dossiers toekwamen, omdat zij Taskforce-medewerkers moesten helpen.

Kwantiteit boven kwaliteit

Dat er sprake was van grote bestuurlijke en politieke druk was iedereen wel duidelijk die zich bezighield met dit dossier. Zo kondigde de staatssecretaris in haar brief in van 7 september 2020 al aan dat ze over moest gaan tot onorthodoxe methoden zoals het outsourcen van een deel van het juridische proces aan adviesbureaus. De staatssecretaris stelde tevens dat de maatregelen niet zouden leiden tot kwaliteitsverlies en dat alle definitieve besluiten door IND-medewerkers genomen zouden worden. Dat blijkt dus niet het geval te zijn.
Samenvattend stelt de Inspectie JenV:
‘De Inspectie is van oordeel dat met de gekozen wijze van behandeling van Taskforce zaken niet aan alle waarborgen is voldaan en daarmee het risico is aangegaan van mogelijk onterechte inwilligingen of afwijzingen van asielaanvragen. […]
[Vele] onderzoeken wijzen, binnen de migratieketen of in bredere zin, op de noodzaak van structurele veranderingen in de financiering van uitvoeringsorganisaties, communicatie over dilemma’s in beleid en het functioneren van het sturingsmodel eigenaar-opdrachtgever-opdrachtnemer. Desondanks is er tot nu toe geen sprake van merkbare verbeteringen. Het is daarom zaak de leerpunten voortvarend op te pakken en een daadwerkelijke verbetering van het functioneren van de migratieketen te realiseren.’

Leerpunten

De Inspectie heeft op basis van haar onderzoek leerpunten geformuleerd. De aanbevelingen van de Inspectie hebben zowel betrekking op de Taskforce als op de bredere asielprocedure:

1. Geef een realistisch beeld van de flexibiliteit van de asielketen;
2. Creëer een duidelijk en gedeeld beeld van kwaliteit in de asielketen;
3. Realiseer een effectieve werking van de sturingsdriehoek (eigenaar – opdrachtgever – opdrachtnemer); en
4. Communiceer open over dilemma’s en gemaakte keuzes.

Blik vooruit

Op basis van het inspectierapport van JenV moet worden geconcludeerd dat in veel gevallen de besluitvorming in zaken die door de Taskforce zijn afgehandeld niet aan de eisen van een zorgvuldige besluitvorming heeft voldaan. De staatssecretaris heeft, opgejaagd door de enorme bedragen aan dwangsommen die betaald moesten worden, te snel gehandeld. Dat kan de politiek ook worden ook aangerekend. In plaats van een debat te voeren over de vraag over de structurele financiering van de IND en de vraag hoe binnen deze organisatie de processen zo optimaal georganiseerd kunnen worden, rekening houdend met de fluctuaties die de asielinstroom zo kenmerken, werden in allerijl de dwangsommen in het migratierecht afgeschaft en moest de Taskforce uitkomst bieden. Dat getuigt niet van een lange termijnvisie en dat heeft enorme gevolgen gehad. Niet alleen raakte de asielketen verstopt omdat er geen doorstroming was, maar ook zijn de levens van asielzoekers met een kansrijke aanvraag onnodig lang ‘on hold’ gezet.

In reactie op de brief van de Inspectie noemt staatssecretaris Broekers-Knol de genoemde problemen en aanbevelingen herkenbaar op basis van eerdere rapporten – met uitzondering van het vierde leerpunt. Daarover zegt de staatssecretaris dat zij die mening niet deelt en dat de Tweede Kamer wel degelijk op de hoogte is gehouden. Ook heeft de IND de opdracht gegeven aan Andersson Elffers Felix (AEF) om het handelen van de Taskforce uitvoerig te onderzoeken. Dat rapport wordt in februari 2022 verwacht. Ondertussen is de structurele financiering van de IND verhoogd en is er een verandertraject binnen de IND in gang gezet. Doel is om de betrouwbaarheid te vergroten, voorspelbaarder en transparanter te worden en meer oog hebben voor de menselijke maat.

Wij kunnen deze doelen alleen maar onderschrijven. De besluitvorming in asielzaken verdient lang niet altijd de schoonheidsprijs en de rechterlijke toetsing is soms marginaal, zoals ook is gebleken uit het rapport “Ongehoord: Onrecht in het Vreemdelingenrecht” van de Vereniging van Asielrechtadvocaten en het artikel in het Nederlands Juristen Blad door onderzoekers van het centrum voor Migratierecht in Nijmegen. De kinderopvangtoeslagaffaire heeft ertoe geleid dat bestuursorganen en rechterlijke organisaties hun handelen hebben geëvalueerd. Wij hopen dat de lessen die worden getrokken uit deze affaire ook doorwerken in het migratierecht.