Migratie- en asielpact #1: screening aan de Europese buitengrenzen

Amsterdam, 27 februari 2024

In december 2023 kwam er witte rook uit de Europese schoorsteen: het Europees Parlement en de Raad bereikten een politiek akkoord over het zogenoemde Migratie- en asielpact. In drie opeenvolgende blogs zal ik ingaan op enkele grote wijzigingen die het politieke akkoord teweeg zullen brengen in de lidstaten ten opzichte van het nu nog geldende Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel (GEAS). In dit drieluik poog ik inzicht te geven in de veranderingen die op tel staan en breng ik ook enkele zorgen te berde.

Het akkoord over het Migratie- en asielpact is het resultaat van ruim zeven jaar onderhandelen. Al in 2016 werd voorgesteld om het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel te hervormen, maar zonder succes. In 2019 werd dit plan, samen met enkele nieuwe voorstellen, nieuw leven ingeblazen door de Commissie. Het doel daarvan was om duurzame oplossingen te vinden voor het managen van migratie in Europa. Daarbij werd onder meer erkend dat het huidige systeem sterk afhankelijk is van de lidstaat van eerste aankomst in Europa. Een systeem dat veel druk legt op de lidstaten aan de Europese buitengrenzen. Een ander aandachtspunt is het gebrek aan harmonisatie. Ondanks het feit dat het asielrecht één van de meest ge-Europeaniseerde rechtsgebieden is, fluctueert het beschermingsniveau van asielzoekers en vluchtelingen in de verschillende lidstaten. Dat is voor individuele vreemdelingen nadelig in het licht van hun mensenrechten, maar ook vanuit systemisch oogpunt is dit onwenselijk. Het heeft namelijk onvermijdelijk tot gevolg dat mensen doorreizen van de ene naar de andere lidstaat om hun rechten wel gewaarborgd te zien. Het plan van de Commissie beoogde daar verandering in te brengen door de verantwoordelijkheid voor in Europa ingediende asielverzoeken te verdelen over de lidstaten.

Vanwege de covid-pandemie en de te verwachten uiteenlopende standpunten van de lidstaten, die inherent zijn aan het migratiedebat, liepen de onderhandelingen over het Migratie- en asielpact vertraging op. Eind 2023 werd dan toch een doorbraak bereikt ten aanzien van vijf voorstellen uit het Pact: de Procedureverordening, de Screeningsverordening, de Asiel- en migratiebeheerverordening, en de Verordening betreffende de aanpak van crisis- en overmachtssituaties. Over het EU-Asielagentschap en de Blauwe Kaart-Richtlijn werd eerder een akkoord bereikt, terwijl de onderhandelingen over de hervorming van de Terugkeerrichtlijn vooralsnog niet succesvol blijken. Over de status van langdurig ingezetenen is momenteel een triloog gaande tussen het Parlement, de Raad en de Commissie.

Hieronder komt de Screeningsverordening aan bod. De Procedureverordening bespreek ik in een volgende blog, waarna de derde blog zal gaan over de Asiel- en migratiebeheerverordening en de Verordening betreffende de aanpak van crisis- en overmachtssituatie.

Screeningsverordening
Het doel van de Screeningsverordening is om migratie te beheren en dan met name de zogenoemde ‘gemengde migratiestromen’, bestaande uit een combinatie van gedwongen migratie (asiel) en niet-gedwongen migratie (irregulier). Daarover wordt in de Toelichting bij de Verordening het volgende opgenomen: ‘Uit de beschikbare gegevens blijkt dat de aankomststromen momenteel eerder gemengd zijn, in tegenstelling tot de periode 2015-2016, toen meer onderdanen van derde landen aankwamen die duidelijk internationale bescherming nodig hadden. Het is daarom van belang om een nieuw, doeltreffend proces te ontwikkelen dat een beter beheer van gemengde migratiestromen mogelijk maakt. Het is met name belangrijk dat een instrument in het leven wordt geroepen om de personen die in de EU waarschijnlijk geen bescherming zullen krijgen, in een zo vroeg mogelijk stadium te identificeren’. De insteek van de Screeningsverordening is om migratie te benaderen als een veiligheidsprobleem.

Screening aan de buitengrenzen
In de praktijk zal dit als volgt functioneren. Als een derdelander Europa wil binnenkomen, zal er op basis van het voorstel voor een Screeningsverordening eerst een controle plaatsvinden. Het gaat hier voor de duidelijkheid alleen om de Schengenbuitengrenzen, niet de landsgrenzen van de verschillende lidstaten. Deze screening zal bestaan uit een medische controle en beoordeling van kwetsbaarheid, een identiteitscontrole (waarbij gebruik wordt gemaakt van Europese databanken zoals Eurodac), de registratie van biometrische gegevens in dergelijke databanken, en een veiligheidscontrole (waarbij gebruik wordt gemaakt van Europese databanken zoals SIS). Als de derdelander voldoet aan de toelatingsvoorwaarden en er geen overeenkomst is met de informatie uit de Europese databanken, wordt de toegang verleend. In het andere geval wordt de toegang geweigerd. Als een asielverzoek wordt ingediend, wordt de derdelander doorverwezen naar de asielprocedure of de grensprocedure (meer daarover in mijn blog over de Procedureverordening). Als er geen asielverzoek wordt ingediend, wordt de terugkeerprocedure gestart. Ook noemt de Screeningsverordening de mogelijkheid dat een asielzoeker wordt herplaatst naar een andere lidstaat (als onderdeel van de Asiel- en migratiebeheerverordening, meer daarover in deze blog).

Geen pré-toets
De screening aan de buitengrenzen mag niet worden verward met een korte inhoudelijke beoordeling van het asielverzoek (een pré-toets, noemt men dit in Nederland wel). Er vindt, net zoals in de huidige Nederlandse grensprocedure, immers geen pré-toets plaats ‘waarin voorafgaand aan de grensprocedure al een inschatting wordt gemaakt of de asielaanvraag niet in behandeling kan worden genomen, niet-ontvankelijk kan worden verklaard of als kennelijk ongegrond kan worden afgewezen’. De screening aan de buitengrenzen is louter gericht op het identificeren van bepaalde categorieën personen, waarvan met de derde categorie (weinig kansrijk) wel al wordt voorgesorteerd op de niet-ontvankelijkverklaring omdat de asielzoeker afkomstig is uit een zogenaamd veilig land van herkomst.

Aandachtspunten
De Screeningsverordening is een geheel nieuw instrument, waardoor een nieuwe stap wordt toegevoegd aan de asielprocedure ten opzichte van de huidige situatie. Deze screening aan de buitengrenzen brengt bepaalde risico’s met zich mee, zoals Aarrass en ik elders hebben betoogd. Hoewel de beslissing om een persoon naar een bepaalde procedure door te verwijzen wel door de beslisautoriteiten van een bepaalde lidstaat wordt genomen, lijkt deze op basis van de Screeningsverordening voornamelijk gebaseerd op geautomatiseerde besluitvorming. Tot slot staat er geen rechtsbescherming open tegen de resultaten van de screening (zie ook Strik & Vreeken, A&MR 2024/1). Dat is frappant: het resultaat van de screening bepaalt immers welke procedure een persoon vervolgens doorloopt, terwijl er in de latere procedures (asielprocedure, grensprocedure, terugkeerprocedure) alleen een rechtsmiddel openstaat tegen het besluit in die procedure. Verweer tegen het feit dat die procedure werd gevolgd is daarmee niet mogelijk. Naar ik verwacht, zal dit vraagstuk over toegang tot de rechter met name een rol gaan spelen voor asielzoekers die onterecht in de grensprocedure zijn ingedeeld, in plaats van de ‘gewone’ asielprocedure. Zo komen asielzoekers niet in aanmerking voor herplaatsing naar een andere lidstaat als ze de grensprocedure hebben doorlopen. Het onderscheid tussen de gewone asielprocedure en de grensprocedure zal in de rechtspraktijk belangrijker worden in de toekomst. Op basis van de nieuwe Procedureverordening wordt een grensprocedure namelijk verplicht ingevoerd in alle lidstaten, zoals ik in een volgende blog zal bespreken.