Migratie- en asielpact #2: een grensprocedure in alle lidstaten

Amsterdam, 7 maart 2024

Van Procedurerichtlijn naar -verordening: met het voorstel voor een Procedureverordening zijn de lidstaten tot een akkoord gekomen over een verdergaande harmonisatie van de asielprocedure dan momenteel het geval is. In een eerdere blog op deze website besprak ik in algemene zin het akkoord over het Migratie- en asielpact dat het Europees Parlement en de Raad eind 2023 bereikten. Daarbij ging ik in het bijzonder in op de veranderingen die het voorstel voor een Screeningsverordening teweeg zouden brengen en identificeerde ik ook enkele aandachtspunten. In een volgende blog ga ik in op de Asiel- en migratiebeheerverordening en de Verordening betreffende de aanpak van crisis- en overmachtssituaties. Dit tweede deel van het drieluik gaat over het voorstel voor de Procedureverordening, waarbij ik met name zal focussen op de grensprocedure, die door de Verordening een groter onderdeel van het asielbeleid in Europa zal gaan uitmaken.

Procedureverordening
De huidige Richtlijn over de asielprocedure wordt een Verordening. De aard van dit instrument heeft als gevolg dat de lidstaten minder ruimte krijgen bij de invulling van de asielprocedure. Die beperking van de nationale procedurele autonomie treft zowel de procedure bij de beslisautoriteiten als bij de rechter. Hierna focus ik op de betekenis van het voorstel voor de Procedureverordening voor de grensprocedure in de lidstaten.

Grensprocedure onder de Procedurerichtlijn
Een grensprocedure wordt beschouwd als een asielprocedure waarin aan de grens of in transitzones een beslissing wordt genomen over de ontvankelijkheid van het asielverzoek, dan wel over de inhoud van het asielverzoek. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen een ‘gewone’ asielprocedure en een asielprocedure aan de grens. Met ‘grens’ wordt, net zoals bij de bespreking van de Screeningsverordening, de buitengrens bedoeld. Een ander belangrijk verschil tussen de ‘gewone’ asielprocedure en de grensprocedure is dat vreemdelingen in de grensprocedure meestal in de facto detentie worden gehouden en dat de termijnen in de procedure veel korter zijn. In de Nederlandse context: een asielzoeker die Europa binnenkomt via bijvoorbeeld de luchthaven, doorloopt in principe in vier weken de grensprocedure in het gesloten aanmeldcentrum bij Schiphol, terwijl een asielzoeker die Nederland binnenkomt via een binnengrens met België of Duitsland de gewone asielprocedure doorloopt in een open aanmeldcentrum, die zes dan wel negen maanden duurt. De bestaande grensprocedure is bekritiseerd door onder andere Reneman vanwege het standaardkarakter van de beperking van bewegingsvrijheid en het risico op onzorgvuldige procedures vanwege de korte termijnen.

Op basis van de huidige Procedurerichtlijn (art. 43) is de invoering van de grensprocedure een mogelijkheid voor de lidstaten, geen verplichting. Voor zover mij bekend hebben 14 lidstaten gebruikgemaakt van die mogelijkheid: Oostenrijk, België, Kroatië, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Italië, Nederland, Roemenië, Slovenië, Spanje en Zwitserland passen de grensprocedure toe. Portugal en Servië hebben alleen op papier art. 43 van de Procedurerichtlijn geïmplementeerd, zonder er in de praktijk daadwerkelijk invulling aan te geven. In de andere bestudeerde lidstaten bestaat geen de iure grensprocedure (Malta, Bulgarije, Cyprus, Ierland, Zweden), maar in sommige gevallen vond in het verleden juist wel een de facto grensprocedure plaats (zie HvJ EU 17 december 2020, C-808/18 (Commissie/Hongarije)) of wordt wel nagedacht over de invoering van een grensprocedure (zie AIDA country report 2022 over Polen). Uit een onderzoek van 2020 in opdracht van het Europees Parlement bleek al dat er belangrijke verschillen bestaan tussen de toepassing van de grensprocedure in de lidstaten. Deze verschillen betroffen zowel de mate waarin de grensprocedure wordt toegepast, als de procedurele waarborgen die gelden.

Grensprocedure onder de Procedureverordening
Het voorstel voor de Procedureverordening poogt de grensprocedure te harmoniseren. De lidstaten worden immers verplicht om, in bepaalde gevallen, een grensprocedure toe te passen bij irreguliere aankomst aan de buitengrens. Deze verplichting geldt ten eerste als de asielzoeker een gevaar vormt voor de nationale veiligheid of openbare orde. Ten tweede wordt de grensprocedure toegepast op asielzoekers die de autoriteiten hebben misleid door valse documenten over te leggen of informatie achter te houden. Ten derde wordt de grensprocedure toegepast als het asielverzoek als weinig kansrijk wordt beschouwd, namelijk als de asielzoeker afkomstig is van een land waarvoor minder dan 20 procent van het totale aantal asielbeslissingen positief is. Niet-begeleide minderjarige asielzoekers en gezinnen met kinderen jonger dan 12 jaar, die onder de tweede (misleiding) of derde (weinig kansrijk) categorie vallen, worden niet onderworpen aan de grensprocedure.

Tot slot wordt een nieuwe grensprocedure voor het uitvoeren van terugkeer geïntroduceerd in de Procedureverordening. Interessant daaraan is dat deze procedure wat weg heeft van de huidige Nederlandse grensprocedure. Ook in deze nationale procedure bestaat de mogelijkheid om, na de afwijzing van het asielverzoek in de grensprocedure, de vrijheidsontnemende maatregel om te zetten zodat de terugkeer naar het land van herkomst kan worden georganiseerd vanuit het gesloten aanmeldcentrum bij Schiphol. Mocht de Nederlandse grensprocedure als inspiratiebron hebben gegolden voor de grensprocedure in het voorstel voor de nieuwe Procedureverordening, is het de vraag of daarbij afdoende rekening is gehouden met de verschillende contexten in de lidstaten.

Aandachtspunten
De grensprocedure is met name gericht op snelheid en efficiëntie, maar ik vraag me af of daarbij de effectiviteit voldoende is meegenomen. Een procedure van maximaal twaalf weken is namelijk in veel gevallen onvoldoende – als er discussie over de overgelegde documenten bestaat, is er bijvoorbeeld al meer onderzoek nodig. Het tegenargument dat dergelijke, meer ingewikkelde zaken, alsnog kunnen worden doorverwezen naar de gewone asielprocedure zet ook weinig zoden aan de dijk. Dat leidt alleen maar tot nóg langere procedures aan de buitengrenzen: het tegendeel van wat wordt beoogd. Enerzijds is de grensprocedure dus te kort, maar anderzijds is de periode van twaalf weken te lang. Tijdens de grensprocedure wordt de asielzoeker immers vaak standaard in de facto detentie gehouden (zie Vedsted-Hansen 2020). Dat vergt dus een wel erg ingewikkelde afweging tussen een zorgvuldige beoordeling van (de ontvankelijkheid van) het asielverzoek, enerzijds, en van het ultimum remedium-karakter van detentie anderzijds. Deze afweging wordt volledig neergelegd bij de beslisautoriteiten van de lidstaten aan de buitengrenzen, terwijl één van de geconstateerde problemen nu juist was dat er een te zware druk werd gelegd op de lidstaten van eerste binnenkomst. De Asiel- en migratiebeheerverordening probeert daaraan wel tegemoet te komen, maar slaagt daarin slechts deels.