NSC’s (over)waardering van het staats- en bestuursrecht

Amsterdam, 6 november 2023

Het zal niemand zijn ontgaan dat onlangs het langverwachte verkiezingsprogramma van Pieter Omtzigts politieke partij Nieuw Sociaal Contract (NSC) werd gepresenteerd. Geheel volgens verwachting werd daarin als prioriteit een grondige renovatie van het Nederlandse openbaar bestuur genoemd. Het vorige kabinet uitte al de wens om een ‘nieuwe bestuurscultuur’ tot stand te brengen, waarin transparantie en een grotere rol voor het parlement centraal moesten staan. Inmiddels is duidelijk dat daarvan in de praktijk nog weinig terecht is gekomen. NSC beoogt daarom ‘concrete en uitvoerbare voorstellen om het bestuur te hervormen en de kansen op het ontstaan van een volgende crisis zo klein mogelijk te maken.’ Het feit dat het gehele eerste hoofdstuk van het verkiezingsprogramma gewijd is aan ‘goed bestuur’ benadrukt het belang van het onderwerp. Daarbij valt ons staats- en bestuursrechtjuristen meteen iets op: er lijkt een glansrol te zijn weggelegd voor ons rechtsgebied. In geen enkel ander verkiezingsprogramma wordt zo uitgebreid en uitdrukkelijk aandacht besteed aan het staats- en bestuursrecht. We lichten een aantal voorbeelden uit.

Het verkiezingsprogramma
Omtzigt pleit al geruime tijd voor het afschaffen van het toetsingsverbod én de invoering van een constitutioneel hof. Dit staat dan ook opgenomen in het verkiezingsprogramma van NSC. Daarmee wijkt NSC af van adviezen van de Hoge Raad, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Raad voor de rechtspraak, die juist pleiten voor een grondwettelijke toetsingscapaciteit voor alle rechters (zogenaamde ‘gespreide toetsing’). Daarmee is niet gezegd dat NSC het alleen aan de rechter wil laten om de grondwettelijkheid van wetten te waarborgen. De Staten-Generaal wordt – zoals vanouds – uitgenodigd om al in het wetgevingsstadium toe te zien op de naleving van de Grondwet. Met het oog daarop bepleit NSC dat er een nieuwe algemene commissie moet komen voor grondrechten en constitutionele toetsing. Kamerleden moeten zich richten op de inhoud en de langetermijneffecten van wetten en begrotingen en zich niet voortdurend laten leiden door de waan van de dag. De (Grond)wet moet dusdanig gewijzigd worden dat aangenomen wetten in zijn geheel in werking moeten treden binnen een periode na aanname door de Staten-Generaal om onnodige vertraging te voorkomen. Uitgaven zonder instemming van de Staten-Generaal moeten worden gereserveerd voor absolute noodsituaties.

Een ander speerpunt van NSC is de invoering van een nieuw kiesstelsel, waarin een meervoudig districtenstelsel wordt gecombineerd met een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Op die manier zouden Kamerleden een betere (regionale) afspiegeling van de samenleving vormen. Daarnaast behoren de invoering van een correctief wetgevingsreferendum, het beperken van coalitieakkoorden tot hoofdlijnen en de uitwerking van de inlichtingenplicht uit art. 68 Grondwet in een wet tot de voorgestelde staatsrechtelijke hervormingen.

Ook voor het bestuursrecht is er expliciete aandacht. NSC pleit voor de opname van de ‘burgerlus’ als tegenhanger van de ‘bestuurlijke lus’ in de Algemene wet bestuursrecht, zodat het voor burgers net zo eenvoudig wordt als voor het bestuursorgaan om (procedurele) fouten te herstellen. Overigens zou dit enkel een codificatie van bestaande jurisprudentie betreffen, nu de bestuursrechter de toepassing van zo’n ‘burgerlus’ reeds heeft aanvaard. Daarnaast wil NSC de Afdeling Bestuursrechtspraak op grotere afstand zetten van de Afdeling Advisering, om zo de onafhankelijkheid van de Raad van State beter te waarborgen.

Het staats- en bestuursrecht als politiek paardenmiddel?
Wij zijn zeer verheugd dat het verkiezingsprogramma van NSC zo direct aansluiting probeert te zoeken bij de academische debatten die al geruime tijd over deze onderwerpen worden gevoerd: de auteurs hebben duidelijk hun (staats- en bestuursrechtelijke) huiswerk gedaan. Dat kan zeker niet gezegd worden over alle verkiezingsprogramma’s. Wij zullen in deze blog verder geen oordeel vellen over de wenselijkheid en haalbaarheid van NSC’s uitgebreide staats- en bestuursrechtelijke wensenlijstje. Wel gooien wij een interessantere vraag op: namelijk of het staats- en bestuursrecht wel geschikt is als politiek paardenmiddel, zoals Omzigt cum suis lijkt te suggereren in het verkiezingsprogramma.

Hoewel het programma benadrukt dat we geen wonderen mogen verwachten, en dat het wel even kan duren voor de gewenste effecten van de structuurwijzigingen zichtbaar zijn, wordt er wel degelijk veel van het recht gevraagd (en verwacht). Volgens het programma is het huidige bestuur niet in staat om maatschappelijke problemen adequaat op te lossen. Institutionele wijzingen zijn daarom noodzakelijk. Dit betekent dat de alledaagse Haagse politiek enigszins de hand boven het hoofd wordt gehouden. De verantwoordelijkheid voor het politieke aanmodderen van de afgelopen jaren kan de politieke actoren dan immers moeilijk worden aangerekend; zij zijn het slachtoffer van een ondeugdelijk bestuurssysteem.

Kunnen wij deze problematiek dan het hoofd bieden middels constitutional engineering? Dat is maar zeer de vraag. Het verkiezingsprogramma spreekt van grote maatschappelijke uitdagingen waar wij ons mee geconfronteerd zien, zoals de wooncrisis, het stikstofdossier, de bestaanszekerheid en de energietransitie. Voor al deze dossiers geldt dat de belangen van bepaalde groepen in de samenleving (lijnrecht) tegenover elkaar staan. In het zoeken naar duurzame oplossingen die de samenleving op deze gebieden bereid is om te dragen, kan het recht uiteindelijk weinig houvast bieden. De politieke problemen vragen om politieke keuzes, en een focus op staats- en bestuursrechtelijk gesleutel dreigt dit misschien wel te verhullen. Harde keuzes moeten worden gemaakt, of de provincie Zeeland nou zijn ‘eigen’ afgevaardigden krijgt of niet. Of de rechter de formele wet nou wel mag toetsen aan de Grondwet of niet. Of de coalitiepartijen hun afspraken nou op een A4’tje zetten of in een vuistdik akkoord gieten.

Wij verwelkomen, kortom, de focus op de rol die het staats- en bestuursrecht speelt in de plannen van NSC, maar zouden er tegelijkertijd voor willen waken om de invloed van onze discipline niet te overschatten. Het staats- en bestuursrecht heeft dan wel een normerende functie, maar die is uiteindelijk maar relatief van aard. De nieuwe politieke cultuur waar iedereen om schreeuwt kan niet enkel vanaf de tekentafel in het leven worden geroepen, maar vraagt om politieke praxis die zal moeten worden ontwikkeld door de politieke actoren zelf.