Ongeschreven staatsrecht
Amsterdam, 15 mei 2024
De Duitse bondspresident tekent een door het parlement aangenomen goedkeuringswet bij een verdrag voorlopig niet zolang er een zaak tegen die wet bij het constitutioneel hof aanhangig is. Die regel staat weliswaar nergens, maar is onlangs weer eens toegepast. In deze blog ga ik kort in op de achtergrond van deze ongeschreven regel van Duits staatsrecht. Eerst even het recente voorbeeld.
Op 13 juli 2018 besloot de Raad van de Europese Unie tot een hervorming van de Europese Verkiezingsakte, die de verkiezingen van het Europees Parlement op enkele hoofdlijnen voor alle lidstaten harmoniseert. De Verkiezingsakte is een voorbeeld van een hybride instrument in het Europees recht: voor verandering is naast een besluit van de instituties op Unie-niveau, hier de Raad met instemming van het Europees Parlement, ook goedkeuring door de lidstaten vereist, “overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen” (artikel 223, lid 1, tweede onderlid, VWEU). In Nederland wordt zo’n geval als de goedkeuring van een internationaal verdrag beschouwd en ook Duitsland gaat er op die manier mee om: er moet een goedkeuringswet komen (§3 Integrationsverantwortungsgesetz). De Bondsdag nam de goedkeuringswet op 15 juni 2023 aan en de Bondsraad stemde er op 7 juli 2023 mee in. Normaal gesproken volgt dan het contraseign door de betreffende minister en de bondskanselier, de ondertekening en uitvaardiging door de bondspresident, de publicatie en de inwerkingtreding. Maar in dit geval tekende de bondspresident voorlopig niet omdat er een zaak tegen de wet bij het Bundesverfassungsgericht aanhangig was.
Dat er een zaak kwam, is het gevolg van een nieuwe 2% kiesdrempel voor de Europese verkiezingen. Twee keer eerder oordeelde het Bundesverfassungsgericht dat een kiesdrempel voor de Europese verkiezingen in Duitsland ongrondwettig was. Daarbij was een van de doorslaggevende punten dat een drempel Europeesrechtelijk weliswaar toegestaan was, maar niet vereist (meer daarover hier en hier). Precies zo’n eis komt met de hervorming: lidstaten moeten in kiesdistricten met meer dan 35 zetels voortaan een drempel van minstens 2% instellen. Duitsland hanteert een enkel kiesdistrict voor de Europese verkiezingen. Klagers in de aanhangige zaak zijn de satirische splinterpartij DIE PARTEI en haar voorzitter, op dit moment met twee van de 96 Duitse zetels in het Europees Parlement vertegenwoordigd en dus potentiele slachtoffers van een nieuwe drempel.
De zaak werpt interessante vragen op over wat men in Duitsland ‘nationales Europaverfassungsrecht’ noemt, dus het Duitse constitutionele recht over hoe Europees recht in de Duitse rechtsorde binnenkomt en werkt. Kan de Duitse wetgever een Europese regeling goedkeuren die hem dwingt iets te doen wat onder de Duitse grondwet niet zou mogen? De Bondsdag en Bondsraad hebben de goedkeuringswet met tweederde meerderheid aangenomen, zodat in ieder geval aan de eis uit artikel 23, lid 1, derde volzin, Grundgesetz is voldaan, een bepaling die in dit opzicht lijkt op de tweederde-eis van artikel 91, derde lid, van de Nederlandse Grondwet.
Met het aanhangig worden van de zaak werd de eerdergenoemde ongeschreven regel geactiveerd: de bondspresident tekent een goedkeuringswet niet zolang een zaak voor het Bundesverfassungsgericht loopt. Reden achter deze regel is dat de eventuele nietigverklaring van een goedkeuringswet geen effectieve rechtsbescherming zou bieden omdat de gevolgen van die wet niet ongedaan gemaakt worden voor zover ze buiten de reikwijdte van het Duitse recht vallen. Ter verduidelijking volgt hier het contrast met een gewone wet.
Duitse federale wetten kunnen door instanties, organisaties of personen met een relevant belang ter toetsing aan de constitutionele rechter worden voorgelegd. In de zaak hier gaat het om een politieke partij, die de direct door de grondwet aan haar toegekende rechten geschonden ziet en bij wijze van Organstreit procedeert; en om de voorzitter van die partij, die als individuele kiezer en verkozene zijn actieve en passieve kiesrecht wil verdedigen door middel van een individuele Verfassungsbeschwerde. In beide soorten procedures is de door de klagers beoogde uitkomst dat de wet ongrondwettig wordt gevonden en nietig wordt verklaard. Omdat een nietigverklaring alle rechtsgevolgen van de wet in kwestie wegneemt, ook terugwerkend, kan in het gewone, puur binnenlandse scenario de gewenste rechtstoestand worden verzekerd.
Bij een goedkeuringswet zit dat anders. De goedkeuringswet machtigt de regering een ratificatieverklaring voor Duitsland in Brussel af te geven. Zodra ook de ratificaties van alle andere lidstaten binnen zijn, treedt het besluit van de Raad in werking. Blijkt later, door middel van een arrest van de Duitse constitutionele rechter, dat de goedkeuringswet ongrondwettig was en nietig is, dan kan dat niet meer baten. Weliswaar vervalt dan de machtiging en wordt zij geacht nooit te hebben bestaan, maar alleen voor wat het Duitse recht betreft. Europees recht trekt zich daar niets van aan en het door alle lidstaten geratificeerde besluit van de Raad blijft van kracht. Europees recht gedraagt zich in dit opzicht nog steeds net zoals internationaal recht; vgl. artikel 46 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht.
Om dit probleem op te lossen, is er dus de ongeschreven regel dat de bondspresident voorlopig niet tekent: pas als de klacht door de constitutionele rechter in een arrest als ongegrond afgedaan is, kan de wet in werking treden en kan de regering het verdrag ratificeren. Krijgt de klager gelijk, dan vervalt het wetsbesluit, valt er voor de bondspresident niets meer te tekenen en vindt er geen ratificatie door de regering plaats.
De zaak is inmiddels besloten. Het arrest (korte samenvatting als persbericht hier) bevat een aantal opmerkelijke punten. De maatstaf waaraan het Bundesverfassungsgericht de wet toetst, is die van bescherming van de constitutionele identiteit van Duitsland en de bewaking van de grens van aan de Unie overgedragen bevoegdheden. De twee klagers hebben niet substantieel genoeg laten zien dat aan de hoge eisen van deze toets is voldaan, zodat ze niet-ontvankelijk zijn. Daarbij lijkt het hof niets te willen weten van het hybride karakter van de Europese Verkiezingsakte: de hervorming is puur een besluit van de Raad. Dat Duitsland er nog per parlementaire goedkeuringswet mee moet instemmen, en de Bondsdag en Bondsraad dus een eigen verantwoordelijkheid hebben, raakt buiten beeld.
Nog opmerkelijker is hoezeer de uitspraak van de eerdere eigen jurisprudentie afwijkt, zowel inhoudelijk als retorisch. De eerdere arresten, waarbij kiesdrempels bij de Europese verkiezingen in Duitsland ongrondwettelijk zijn verklaard, worden nauwelijks genoemd. Sterker nog: de toen afwijkende meningen zijn hier als gezaghebbend geciteerd. Het hof lijkt duidelijk te willen maken dat de minder EU-vriendelijke uitspraken uit het tijdperk van toenmalig voorzitter Voßkuhle voorgoed tot het verleden behoren.
De weg was daarmee vrij voor de Bondspresident om de wet te tekenen en uit te vaardigen. In het Duitse afkondigingsblad vindt u het resultaat.
