Rechter, blijf uw rol vervullen in de opvangcrisis

Amsterdam, 17 november 2022

Op donderdag 10 november 2022 keken wij naar de hoger beroepszitting in de zaak die Vluchtelingenwerk Nederland (VWN) aanspande tegen de Nederlandse Staat en het Centraal orgaan opvang asielzoekers (COA) over de opvang van asielzoekers. Diezelfde dag kopte de Volkskrant een citaat van de Staat bij monde van de landsadvocaat: ‘Rechter moet afzien van het opdragen van bevelen’. In deze blog keren wij ons tegen die boodschap, omdat de rol van de rechter in de democratische rechtsstaat tot dit tegengeluid noopt. Voordat wij daartoe overgaan, schetsen wij eerst de aanleiding voor de rechtszaak en geven wij een overzicht van de uitspraak van de voorzieningenrechter in eerste aanleg.

Asielopvangcrisis
Het ontgaat niemand dat Nederland te maken heeft met een crisis in de asielopvang. Duizenden asielzoekers en statushouders (volwassenen en kinderen) verblijven in noodopvang- en crisisnoodopvanglocaties omdat reguliere opvanglocaties vol zijn. Bovendien is er onvoldoende opvangcapaciteit beschikbaar voor asielzoekers die zich in het aanmeldcentrum in Ter Apel (willen) aanmelden. Dat heeft al geleid tot schrijnende situaties, waaronder het overlijden van een baby. In de zomer van 2022 zag het Rode Kruis zich zelfs genoodzaakt in te grijpen. Dat was een unicum in Nederland.

Volgens VWN is deze situatie in strijd met diverse mensenrechten, waaronder het recht op menselijke waardigheid en de rechten van het kind. In een brief van 6 juli 2022 heeft VWN de Staat en het COA medegedeeld dat er in de asielopvang sprake is van een onrechtmatige situatie die onmiddellijk moet worden beëindigd. Ook heeft VWN geëist dat alle in Nederland verblijvende asielzoekers in gelijke gevallen gelijk worden behandeld. Die laatste eis ziet op het onderscheid dat momenteel wordt gemaakt tussen Oekraïense vluchtelingen en vluchtelingen met een andere herkomst. Voor Oekraïense vluchtelingen is namelijk aparte opvang geregeld, waar andere asielzoekers geen gebruik van mogen maken. Het niet tegemoetkomen aan deze eisen is voor VWN reden geweest een kort geding te starten tegen de Staat.

Kortgedingprocedure
In kort geding heeft VWN gevorderd de Staat en/of het COA te bevelen binnen twee weken te zorgen dat iedere asielzoeker en in de asielopvang verblijvende statushouder beschikt over een opvangvoorziening die voldoet aan de minimumnormen van de Opvangrichtlijn en andere toepasselijke Unie- en internationaalrechtelijke normen, zoals het EASO-richtsnoer voor opvangvoorzieningen. Het EASO-richtsnoer is opgesteld ter ondersteuning van de lidstaten bij de uitvoering van de Opvangrichtlijn en het garanderen van een toereikende levensstandaard. Daarbij worden eisen gesteld aan huisvesting, voedsel, kleding, dagvergoeding, gezondheidszorg, informatieverstrekking, begeleiding van kwetsbaren en opleiding van personeel. Daarnaast heeft VWN gevorderd om alle in Nederland verblijvende asielzoekers in gelijke gevallen gelijk te behandelen.

Wat was het oordeel van de voorzieningenrechter? De voorzieningenrechter neemt als uitgangspunt  dat de rechter terughoudend behoort te zijn bij het bepalen welke minimumverplichtingen er op de Staat rusten. In principe is het namelijk aan de regering om te bepalen op welke wijze er invulling wordt gegeven aan de verplichting die de Staat heeft om menswaardige opvangvoorzieningen voor asielzoekers te faciliteren. De voorzieningenrechter zoekt aansluiting bij breed gedragen inzichten in de wetenschap en internationaal aanvaardbare standaarden en komt op basis daarvan tot de conclusie dat de normen uit het EASO-richtsnoer minimumnormen bevatten waar de Staat aan moet voldoen. Duidelijk is dat er op dit moment niet wordt voldaan aan die normen. De voorzieningenrechter oordeelt dat afwijking van de EASO-normen slechts ‘voor een zo kort mogelijke redelijke termijn’ is toegestaan. Op basis van dat oordeel krijgt de Staat ten aanzien van bepaalde opvangvoorzieningen (onder meer slaapruimte en sanitaire voorzieningen en een financiële toelage) verschillende termijnen opgelegd waarbinnen alsnog moet worden voldaan aan de EASO-normen. Andere voorzieningen, waaronder de gezondheidszorg, moeten onmiddellijk worden gerealiseerd.

Het gedeelte van de vordering dat ziet op gelijke behandeling wordt afgewezen omdat het hier een politieke afweging betreft en er geen sprake is van een evident onjuiste beleidskeuze. De Staat heeft hier voldoende duidelijk gemaakt dat er geen sprake is van gelijke gevallen, aldus de voorzieningenrechter.

Het betoog van de Staat in hoger beroep
De Staat heeft hoger beroep ingesteld tegen het vonnis.  Daartoe heeft de Staat heeft ter zitting aangevoerd dat hij ‘in alle redelijkheid niet meer kan doen’ om de omstandigheden voor asielzoekers te verbeteren en dat het hier ‘geen onwil, maar realiteitszin’ betreft. Daarmee heeft de Staat enigszins omfloerst aangegeven dat hij het vonnis van de rechter hoe dan ook niet gaat naleven, omdat dat niet mogelijk zou zijn. Om die reden zou het dus überhaupt geen zin hebben om een bevel of gebod op te leggen. Sterker nog, volgens de Staat is er in deze zaak geen rol voor de rechter weggelegd. De rechter zou ‘moeten afzien van het opdragen van bevelen’. Want, zo stelde de landsadvocaat: ‘Wat heb je aan een vonnis of arrest dat je niet na kunt leven?’ Het betoog van de Staat houdt in dat, als een partij aangeeft niet in staat te zijn om een rechterlijke uitspraak na te leven, een rechterlijk bevel ook achterwege moet blijven. Als het gerechtshof die redenering zou volgen, zou het dan niet te gemakkelijk worden voor de Staat om in de zeldzame gevallen dat hij op het matje geroepen wordt bij de rechter, te volstaan met een simpel: ik kan het niet? Daarbij wringt het dat de huidige situatie deels door de Staat zelf is gecreëerd. Dat de opvang van asielzoekers in Nederland fluctueert is immers verre van een nieuw fenomeen. Tekenend is daarbij de tijdlijn van 25 jaar COA die in 2020 werd gepubliceerd en waaruit duidelijk blijkt dat de ontwikkeling van opvangaantallen er een is van krimp en groei. Het op- en afschalen van opvangcapaciteit is moeilijk een natuurwet te noemen. In feite wordt een door politieke keuzes gecreëerde realiteit hier neergezet als overmachtssituatie. Als de realiteit geheel niet maakbaar was, zouden de voorstellen voor de zogenoemde Asielwet (Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen) ook niet nodig zijn.

De rol van de rechter
Gelet op de rol die de rechter heeft binnen onze rechtsstaat, voelt het betoog van de Staat bij vlagen gênant aan. Dat het betoog van de Staat rust op het argument dat er in casu geen rol voor de rechter zou zijn weggelegd, miskent immers de rol van de rechter in de Nederlandse rechtsstaat. De rechter is er bij uitstek om burgers te beschermen tegen de overheid. Dat geldt zeker wanneer mensenrechten in het gedrang komen. Dat de rechter deze rol te vervullen heeft, is ook naar voren gekomen uit eerdere procedures tegen de Staat, zoals klimaatzaak Urgenda. Uit die zaak volgde dat de bescherming van mensenrechten door de Nederlandse rechter een wezenlijk onderdeel is van onze democratische rechtsstaat. Het niet voldoende beschermen van burgers tegen gevaarlijke klimaatverandering leverde een schending op van de artikelen 2 en 8 EVRM. De rechter heeft de Staat opgedragen deze schending te beëindigen door de uitstoot van broeikasgassen te verminderen.

In deze zaak speelt een vergelijkbare situatie. Dat mensenrechten in de asielopvangcrisis in het geding zijn, lijkt ons namelijk evident. Niet alleen het EU-rechtelijke recht op opvang dat nader is uitgewerkt in de Opvangrichtlijn wordt immers geschonden, maar ook het absolute verbod op onmenselijke of vernederende behandeling uit art. 3 EVRM en art. 4 Handvest. Op 15 november 2022 heeft het EHRM op grond van art. 3 EVRM een interim measure opgelegd aan België waarin het Hof de lidstaat verplicht om in de opvang van asielzoekers te voorzien. Ook uit eerdere jurisprudentie van beide Europese hoven hebben blijkt dat slechte opvangomstandigheden een schending van art. 3 EVRM of art. 4 Handvest van de Grondrechten van de EU opleveren. Het is wel degelijk aan het gerechtshof om te beoordelen of hiervan in Nederland sprake is en om daar, in geval van mensenrechtenschendingen, vervolgens ook de nodige consequenties aan te verbinden.

De hoger beroepsuitspraak in deze zaak volgt op 20 december 2022.Wij kunnen alleen maar hopen dat het gerechtshof de mensenrechten van asielzoekers waarborgt en daarmee ook de Staat wijst op de rol die de rechter dient te vervullen binnen de democratische rechtsstaat.