Spanning tussen artikel 4:51 Awb en de mededingingsnorm

Amsterdam, 27 februari 2025

Subsidierecht haalt zelden de voorpagina’s. Toch was artikel 4:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) begin februari 2025 ineens landelijk nieuws. De voorzieningenrechter in Amsterdam floot de minister van Asiel en Migratie terug vanwege de halvering van de subsidie aan VluchtelingenWerk. De NOS berichtte hierover en daarmee kreeg het wetsartikel plots brede aandacht. Hoewel deze uitspraak op zichzelf niet afwijkt van eerdere jurisprudentie, is het een goede aanleiding om stil te staan bij een bredere ontwikkeling: de toegenomen en aanhoudende spanning tussen artikel 4:51 Awb en de bestuursrechtelijke mededingingsnorm.

De relevantie van artikel 4:51 Awb strekt immers verder dan deze uitspraak. Het zogenaamde ‘ravijnjaar’ 2026, waarin gemeenten minder subsidie zullen kunnen verlenen door een terugloop in Rijksmiddelen, nadert snel. Dit kan leiden tot talrijke beëindigingen of verlagingen van subsidies en daarmee tot veelvuldig beroep op artikel 4:51 Awb. Verder leidt de aangekondigde afbouw van specifieke uitkeringen (SPUK’s) en de bijbehorende budgetkorting tot minder geoormerkte subsidiegelden, wat de kans op subsidiebeëindigingen door gemeenten verder vergroot en de relevantie van artikel 4:51 Awb versterkt. De vraag hoe gemeenten en rechters hiermee omgaan is dan ook actueel en urgent.

Wat regelt artikel 4:51 Awb?
Artikel 4:51 Awb is een vangnetbepaling die voorkomt dat bestuursorganen van de ene op de andere dag stoppen met subsidies waarop organisaties jarenlang hebben vertrouwd. Het idee is simpel: als een subsidie drie jaar of langer is verstrekt voor dezelfde activiteiten, mag de overheid die niet abrupt beëindigen zonder een ‘redelijke termijn’ in acht te nemen. Die termijn biedt ontvangers de kans zich voor te bereiden op het wegvallen van financiering.

Het belang hiervan wordt vaak pas duidelijk op het moment dat subsidie verdwijnt. Een cultuurinstelling die drie jaar subsidie ontvangt, stelt personeel aan en gaat huurcontracten aan. Plotselinge beëindiging zonder overgangstermijn kan dan vergaande gevolgen hebben. Artikel 4:51 Awb dwingt overheden om deze realiteit mee te wegen.

De botsing met veranderend subsidierecht
De afgelopen jaren is het subsidierecht sterk beïnvloed door de rechtspraak over schaarse publieke rechten. Overheden zijn verplicht subsidies eerlijk te verdelen en vooraf duidelijkheid te geven over de beschikbare middelen, de aanvraagperiode, de verdeelprocedure en de criteria. Daardoor worden subsidies vaker verstrekt via verdeelmethoden zoals tenderprocedures, loting, evenredige verdeling of op volgorde van binnenkomst. Dit roept de vraag op: als subsidie wordt verdeeld via een eerlijke, periodieke competitie, kan dan nog sprake zijn van gerechtvaardigd vertrouwen op voortzetting?

Hoewel deze discussie zich in de praktijk het meest voordoet bij tenders, omdat deze verdeelmethode vaak wordt ingezet bij grotere subsidies, waarbij vaker sprake is van personeel en verplichtingen jegens derden, geldt hetzelfde principe voor andere verdeelmethoden. Ook bij loting, evenredige verdeling of ‘eerst komt, eerst maalt’ kan een subsidieontvanger na jaren van financiering plotseling uitvallen. Dit maakt de toepassing van artikel 4:51 Awb een brede en soms complexe uitdaging voor subsidieverstrekkers.

Een belangrijk punt hierbij is dat uit het tweede lid van artikel 4:51 Awb volgt dat de verplichting om een redelijke termijn in acht te nemen, geldt ongeacht het bereiken van het subsidieplafond en de gekozen verdeelmethode. Dit betekent dat de vraag of een subsidie via een concurrentiegerichte methode is verdeeld, niet doorslaggevend is voor de toepassing van artikel 4:51 Awb. Dit verklaart waarom de discussie in de praktijk vaak langs een andere lijn wordt gevoerd: namelijk of er wel sprake is van een ‘voortdurende activiteit’ die onder artikel 4:51 Awb valt en of een ontvanger gerechtvaardigd vertrouwen mocht hebben in voortzetting.

Rechtspraak en worsteling in de praktijk
In de praktijk blijkt dat subsidieverstrekkers moeite hebben met de toepassing van artikel 4:51 Awb bij competitief verdeelde subsidies. Soms hoor ik in de praktijk onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2024 dat “gerechtvaardigd vertrouwen op voortzetting van de subsidie” slechts kan “ontstaan, indien de subsidie naar haar aard van onbepaalde duur zou kunnen zijn”. En dat subsidies naar hun aard niet van onbepaalde duur kunnen zijn als er jaarlijks/periodiek een verdeelmethode, zoals een tenderrangschikking, wordt toegepast.

De rechtbank Amsterdam heeft in een uitspraak van 17 augustus 2020 in die lijn geoordeeld dat een kunst- en cultuurstichting geen aanspraak kon maken op een overgangstermijn bij een subsidie waarbij een tendersysteem was toegepast. Doorslaggevend was dat het ging om afzonderlijke projecten en niet om een structurele subsidierelatie. Dit benadrukt dat de kernvraag bij artikel 4:51 Awb niet zozeer ligt bij de verdeelmethode, maar bij de aard van de gesubsidieerde activiteiten: zijn ze tijdelijk en projectmatig, of structureel en voortdurend?

Of er een plafond is ingesteld en welke verdeelmethode wordt toegepast bij overschrijding ervan zegt niets over de continuïteit van de activiteiten. In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 13 december 2023 zien we dan ook dat een verdeling op basis van een tendersysteem in beginsel niet in de weg staat aan de verplichting om een redelijke termijn in acht te nemen. Uit de overwegingen van de voorzieningenrechter volgt dat de toepassing van een tenderprocedure niet zonder meer betekent dat er geen recht op een redelijke termijn kan bestaan.

Dit bevestigt dat de toepassing van artikel 4:51 Awb niet afhangt van de vraag of een subsidie competitief wordt verdeeld, maar van de vraag of het om voortdurende activiteiten gaat. Het enkele feit dat een subsidieaanvraag na toepassing van een tendersysteem (of een andere verdeelmethode) wordt afgewezen, betekent dus niet automatisch dat er geen gerechtvaardigd vertrouwen op voortzetting kan ontstaan en dat toepassing van een redelijke termijn achterwege kan blijven bij beëindiging van de subsidierelatie.

Fundamentele spanning en oplossingsrichting
De discussie over artikel 4:51 Awb raakt aan een fundamentele spanning in het subsidierecht. Enerzijds is er de wens en verplichting om subsidies transparant te verdelen, zonder voorkeursposities voor zittende partijen. Zo staat in de Vlaardingen-uitspraak dat schaarse rechten in beginsel niet voor onbepaalde tijd kunnen worden verleend. Anderzijds moeten subsidieontvangers gelegenheid krijgen om maatregelen te treffen om de gevolgen van de (gedeeltelijke) beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen en om de verplichtingen die jegens derden zijn aangegaan op zorgvuldige wijze af te wikkelen.

Artikel 4:51 en de subsidietitel Awb dateren uit een periode waarin de mededingingsnorm nog geen centrale rol speelde in het subsidierecht. Sindsdien heeft de rechtspraak zich sterk ontwikkeld en is het belang van transparante en eerlijke verdeling toegenomen. Dit wringt met artikel 4:51 Awb, dat de ruimte om de subsidie anders te verdelen over de potentiële subsidieontvangers juist beperkt.

Een mogelijke oplossing is onderscheid maken tussen subsidies waarop de mededingingsnorm volledig van toepassing is en subsidies waarbij die norm wordt beperkt of niet speelt, bijvoorbeeld omdat het geen schaarse subsidies zijn of omdat de mededingingsnorm is beperkt in het wettelijk voorschrift op basis waarvan de subsidie wordt verstrekt. Bij competitief verdeelde subsidies zou uitgangspunt kunnen zijn dat geen redelijke termijn wordt geboden, tenzij sprake is van uitzonderlijke omstandigheden. Bij niet-competitief verdeelde subsidies, zoals de begrotingssubsidie voor Vluchtelingenwerk, zou artikel 4:51 Awb onverkort moeten gelden, mogelijk zelfs met een intensievere rechterlijke toetsing van de redelijkheid van de termijn. Dit vereist echter een herinterpretatie van artikel 4:51 Awb in de rechtspraak of een aanpassing van de wet.

Een mogelijke oplossing in de bestuurspraktijk kan zijn om de beslissing over de toekenning van schaarse subsidies eerder te nemen. Hoe eerder bekend is welke partijen subsidie ontvangen, hoe meer tijd er is om een redelijke termijn in acht te nemen. Als een subsidieverstrekker pas in november of december 2025 beslist over de subsidies voor 2026, is de kans groot dat op 1 januari 2026 nog geen redelijke termijn in acht is genomen. Dit kan betekenen dat er naast het verdeelde subsidieplafond extra kosten ontstaan voor subsidies aan partijen die geen aanspraak meer hadden. Zeker in tijden van bezuinigingen is dit onwenselijk. Een eerder besluitvormingsmoment kan daarom een praktische manier zijn om artikel 4:51 Awb in acht te nemen zonder langer subsidie te verlenen dan bedoeld.

Conclusie
Artikel 4:51 Awb is een klein maar krachtig uitvloeisel van het vertrouwensbeginsel. Het dwingt overheden tot zorgvuldigheid bij het beëindigen van subsidies en voorkomt dat ontvangers zonder voorbereiding in de problemen komen. Maar de bepaling schuurt met de bestuursrechtelijke mededingingsnorm. De recente zaak rond de begrotingssubsidie van VluchtelingenWerk onderstreept dat artikel 4:51 Awb nog lang niet is uitgewerkt. Met het ravijnjaar 2026 en bezuinigingen op specifieke uitkeringen in het vooruitzicht, waarin veel subsidierelaties onder druk zullen komen te staan, zal deze bepaling alleen maar vaker in de schijnwerpers staan. De komende jaren kunnen we daarom waarschijnlijk veel rechtspraak verwachten over dit onderwerp. Als die rechtspraak onvoldoende richting geeft, ligt een herziening van de subsidietitel van de Awb gelet op de jurisprudentie over schaarse rechten toch al voor de hand, en dan kan nuancering van artikel 4:51 mooi meegenomen worden.