Van Kandinsky naar Kandinsky: over een nieuwe koers in het Nederlandse restitutiebeleid

Amsterdam, 23 december 2022

Het bindende advies van de Restitutiecommissie over het geschil tussen de erven Lewenstein en de Gemeente Amsterdam (RC 3.141, 22 October 2018) bleek de opmaat voor een verhitte en (inter)nationale discussie over de rechtvaardigheid van het Nederlandse teruggavebeleid over naziroofkunst. Inmiddels is er een nieuw totstandkomingsbesluit afgekondigd en lijken het Nederlandse restitutiebeleid en de uitvoering door de Restitutiecommissie (hierna: RC) een nieuwe koers te zijn ingeslagen. In deze blog zal ik grotendeels aan de hand van een vorig jaar verschenen artikel alsook een casenote die onlangs verscheen in het tijdschrift Art Antiquity and Law (vol, XXVII, issue 4, pp 355-365) ingaan op de ontstane kritiek en de nieuwe koers aan de hand van het meest recente advies van de RC. Hoewel de koerswijziging is toe te juichen, is het nog maar de vraag of hiermee de kritiek op het Nederlandse restitutiebeleid definitief de kop is ingedrukt.

Het Nederlandse restitutiebeleid onder druk

In 2018 was het schilderij Bild mit Häuser(https://www.musealeverwervingen.nl/nl/1654/objecten/schilderijen/kandinsky,-bild-mit-hausern/) van Kandinsky het onderwerp van een bindend advies van de RC. Het schilderij van de gemeente Amsterdam was op dat moment onderdeel van de collectie van het Amsterdamse Stedelijk Museum. Pijnpunt in het advies was de belangenafweging tussen het belang van de gemeente en het belang van de erven Lewenstein die ertoe leidde dat het werk niet gerestitueerd werd aan de erven. De RC kon tot deze belangenafweging komen, omdat de omstandigheden van het bezitsverlies en daarmee de onvrijwilligheid van het bezitsverlies onduidelijk waren. Het belang van het behoud van het werk voor de collectie van het Stedelijk Museum werd zwaarder geacht dan het “emotionele” belang van de erven Lewenstein bij restitutie. Deze weging van de belangen kwam de RC op kritiek te staan. Die kritiek kwam overigens niet geheel uit de lucht vallen. Binnen onze landsgrenzen waren al langer kritische geluiden te horen over de adviezen van de RC, hetgeen grotendeels te maken heeft met het naast elkaar bestaan van twee verschillende beleidskaders op basis waarvan zaken konden worden afgedaan.

De Nederlandse “genereuze” beleidsmatige aanpak wordt aanvankelijk goed ontvangen

Hoe zat dit nu precies? Voor een antwoord op deze vraag is de context rondom de totstandkoming van het Nederlandse restitutiebeleid van belang. Eind jaren 90 van de vorige eeuw leidde de hernieuwde aandacht rondom het lot van de Joodse gemeenschap en hun bezittingen tijdens de Tweede Wereldoorlog, tot een debat over het zogenaamde “besmette erfgoed”. Deze term zag op door de Nazi’s geroofde cultuurgoederen die uiteindelijk in de nationale collecties van Europese staten terecht waren gekomen. In Nederland focuste het debat zich op de zogenaamde Nederlandse Kunstbezit (NK) collectie, zo’n 4000 cultuurgoederen die na de Tweede Wereldoorlog niet konden worden of werden teruggegeven aan de rechtmatige eigenaren op basis van het na de oorlog geldende Nederlandse rechtsherstel regime. Het officiële Nederlandse regeringsstandpunt dat claims op werken uit de NK-collectie verjaard waren en dat die werken in de woorden van de destijds Staatssecretaris Aad Nuis “beter af waren bij de Staat”, bleek onhoudbaar. Herkomstonderzoek naar die NK-collectie door een door de regering ingestelde adviescommissie, de commissie Ekkart, was hierin richtinggevend: na de gruwelijkheden van het Nazi regime werd het leden van vervolgde groepen in Nederland ook nog eens niet makkelijk gemaakt om gestolen schilderijen, tapijten, tekeningen, kortom cultuurgoederen, gerestitueerd te krijgen. De commissie Ekkart riep op tot een “genereus” restitutiebeleid dat in het teken zou moeten staan van het faciliteren van voormalige eigenaren en hun erven bij claims. De regering koos voor een beleidsmatige aanpak; de gedachte was dat een niet-juridische aanpak voor de gewenste flexibiliteit zou zorgen om claimanten te faciliteren. Dat het restitutiebeleid inderdaad genereus van aard was bleek uit het feit dat niet alleen de NK-collectie maar de gehele Rijkscollectie kwam te vallen onder het zogenaamde “ruimhartige” regeringsbeleid, waar de aanbevelingen van de commissie Ekkart een grote stempel op hebben gedrukt. Kenmerkend voor die ruimhartigheid was de omkering van de bewijslast: voor vervolgende groepen werd de onvrijwilligheid van bezitsverlies aangenomen bij verkopen na 10 mei 1940 in Nederland, vanaf 1933 in Duitsland en vanaf 1938 in Oostenrijk. De Nederlandse genereuze aanpak in het dossier nazi roofkunst betekende verder dat naast het “ruimhartige” regeringsbeleid een tweede beleidspoot werd toegevoegd, omwille van een voorziening voor claims waarbij de werken zich niet in staatshanden bevonden. Bij deze tweede poot van het beleid lag de grondslag in de “redelijkheid en billijkheid”. Deze duale aanpak was, aldus de regering, in overstemming met de niet-juridisch bindende maar wel als richtinggevend beschouwde Washington Principles uit 1998, die vragen om een “fair and just solution” voor Nazi roofkunst claims. Wat die redelijkheid en billijkheidspoot van het beleid precies inhield, wist niemand in 2001, maar de aankondiging van de hernieuwde claimmogelijkheden door middel van de totstandkoming van het Nederlandse restitutiebeleid als zodanig deed de internationale gemoederen bedaren.

Van onberispelijk naar kwetsbaar: ad hoc wijzigingen en onduidelijkheden

Terugkijkend is het die beleidsmatige aanpak geweest waardoor het Nederlandse restitutiebeleid zich is gaan kenmerken door allerlei ad hoc wijzigingen. De belangrijkste wijziging betrof de tweede beleidspoot. In 2007 werd in het zogenaamde Reglement over bindend-advies bepaald dat in zaken waarin de werken zich niet in staatseigendom bevonden een belangenafweging kon plaatsvinden. Deze wijziging lijkt verband te houden met een andere “grote” restitutiezaak, van de kusthandelaar Goudstikker. Nadat op basis van het advies aan de erven Goudstikker was gerestitueerd werden de werken meteen verkocht. De “publieke opinie” veranderde zo schreef de RC, waarbij onder andere de vraag werd opgeroepen of het belang van het behoud van werken voor (nationale) kunstcollecties niet ook een rol moesten spelen. Tegen deze achtergrond kwam het Reglement niet als een verrassing: de belangen die de RC kon betrekken bij het nemen van een beslissing op een restitutieverzoek waren onder andere het publieke belang van het werk voor de nationale kunstcollectie, het belang van de huidige eigenaar bij het behoud van het werk en het belang van de voormalige eigenaar. Aanvankelijk werden zaken die met deze belangenafweging werden afgedaan zowel door erven als musea goed ontvangen.

De eerste kritische geluiden over het Nederlandse beleid werden hoorbaar toen het gevolg van de twee verschillende beleidskaders pijnlijk duidelijk werd in de claims van de erven Semmel. Hoewel de toedracht van het bezitsverlies voor alle claims van de erven Semmel identiek was en de RC van oordeel was dat het bezitsverlies onvrijwillig was, kon de RC in twee van de in totaal vijf Semmel claims toch tot een negatiefrestitutieadvies komen. In die twee claims ging het namelijk om niet-staatsbezit en kon de beleidspoot van de redelijkheid en billijkheid worden toegepast. De belangenafweging die volgde pakte negatief uit voor de erven; de RC woog het (publieke) belang van het object voor het museum zwaarder dan dat van de erven Semmel vanwege een zwakke emotionele band met het werk. Deze uitkomsten leidden tot onbegrip aan de kant van de erven Semmel. Om deze onduidelijkheden de kop in te drukken, werd het restitutiebeleid weer gewijzigd. Het beleid werd gefaseerd geüniformeerd, waarbij vanaf 2015 de tweede beleidspoot, en dus de redelijkheid en billijkheid leidend werd. Zo ontstond in alle zaken ruimte voor een belangenafweging waarbij het belang van de claimant niet altijd meer leidend hoefde te zijn.

Ook in de Kandinsky zaak van 2018 paste de RC de belangenafweging toe, waarbij het emotionele belang van de erven Lewenstein het aflegde tegen het belang van het Amsterdam Stedelijk Museum bij het behoud van de Kandinksy voor de collectie. Na dit advies van de RC, dat dus negatief uitviel voor de claimanten, laaide de discussie over het Nederlandse restitutiebeleid weer op. De centrale vraag daarbij was of het slachtoffer nog wel centraal stond in het Nederlandse restitutiebeleid. In mijn hierboven genoemde artikel dat vorig jaar verscheen in het International Journal for Cultural Property wierp ik in het verlengde daarvan de vraag op of het, bij beleid dat erop is gericht om recht te doen aan historisch onrecht, juist is om het belang van een slachtoffer op te hangen aan het al dan niet hebben van een “persoonlijke” connectie met het geclaimde object. Zeker nu het bezitsverlies heeft plaatsgevonden in een context van systematische onrechtvaardigheid die de opmaat vormde voor de daaropvolgende genocide. Kort en goed: door de ad hoc wijzigingen van het beleid raakte het oorspronkelijke doel van het beleid, recht doen aan historisch onrecht omwille van de claimanten op de achtergrond.

Een nieuw totstandkomingsbesluit en beleidskader voor de RC

In 2020 kwam het dan (weer) tot een herbeoordeling van het beleidskader. De zogenaamde Kohnstamm commissie pleitte onder meer voor het afschaffen van de zo bekritiseerde belangenafweging. Daarnaast moest de RC zowel met meer empathie voor de slachtoffers als transparanter, haar werk gaan doen. Het (internationale) hosanna klonk wederom na publicatie van het Kohnstamm rapport én de aankondiging van de minister om de aanbevelingen van de commissie over te nemen waarbij herziening van eerdere adviezen, gelet op het nieuwe inhoudelijke beleidskader, ook tot de mogelijkheden behoort. Hamvraag was natuurlijk: zou dit nu betekenen dat ook de Kandinsky zaak anders zou worden beoordeeld? Op die vraag is wat mij betreft nooit een bevredigend antwoord gekomen. Punt is namelijk dat de RC in 2018 naar de belangenafweging uitweek omdat de onvrijwilligheid van het bezitsverlies onduidelijk bleef. Aan die onduidelijkheid was in de tussentijd niks veranderd terwijl het nieuwe beleidskader op dit punt eigenlijk ongewijzigd was gebleven. De uitdrukkelijke opgenomen uitzondering in het nieuwe beleid had dan soelaas moeten bieden waarbij RC dan tot het oordeel zou moeten komen dat de “bijzonderheden” in de Kandinsky zaak “zwaarwegende aanleiding” zou geven om af te wijken van het nieuwe beleidskader (zie instellingsbesluit RC en bijlage § 5). De RC kwam echter niet tot die herbeoordeling, omdat de gemeente Amsterdam op eigen houtje besloot te restitueren. Het “belang om onrecht te herstellen” woog zwaarder dan het opnieuw aanbrengen van de zaak bij de RC. Bovendien, zo schreven B&W,  de verwachting was dat herbeoordeling aldaar “tot een bindend advies tot restitutie” zou leiden. Als gezegd is dat nog maar de vraag.

Het nieuwe beleidskader toegepast in de Eindhoven/Stern-Lippmann claim: all ends well?

Inmiddels heeft de RC in haar meest recente bindende advies over weer een Kandinksy, nu uit het Eindhovense Van Abbemuseum, wel enig kleur bekend, zowel ten aanzien van de algemene koers alsook het criterium van onvrijwilligheid van bezitsverlies. Het bindende advies in het geschil tussen de gemeente Eindhoven/Stern-Lippmann erven is een heroverweging van een eerder advies. In dat advies oordeelde de RC dat de gemeente Eindhoven niet gehouden was de Kandinsky terug te geven omdat “onvoldoende feiten en omstandigheden zijn komen vast te staan waaruit met de vereiste mate van aannemelijkheid kan worden afgeleid dat het werk tijdens het nazi-regime uit het bezit van Stern-Lippmann is geraakt.” Er was volgens de RC “onvoldoende bewijs” voor het door claimanten geschetste scenario dat het schilderij via een tussenpersoon, ene Frank Myrtl, verkocht moest zijn om een ander schilderij te kunnen aankopen dat zou worden verkocht aan de Nazi’s ten behoeve van exportvisa. De feiten waren te gefragmenteerd, waarbij de RC er onder andere ook op wees dat de claimanten geen consistent scenario hebben geschetst rondom het bezitsverlies. Kortom, de onvrijwilligheid van het bezitsverlies was twijfelachtig, en dat was voor de RC reden de claim aanvankelijk af te wijzen. In september van dit jaar komt de RC terug op dit advies; het in 2018 door de claimanten geschetste scenario over de onvrijwilligheid van het bezitsverlies volgt de RC nu wel. Dit heeft grotendeels te maken met nieuwe feiten. Voor een analyse daarvan verwijs ik de lezer graag naar mijn noot in Art Antiquity and Law. In deze blog wil ik vooral de koerswijziging van de RC uitlichten. Allereerst is er een accentverschil te zien op het punt van de door de Kohnstamm commissie zo belangrijk geachte “communicatie en bejegening” van slachtoffers. De “empatische” toon klinkt in het advies door, waarbij nog het meest opvallend is dat de RC een veel uitvoeriger beeld schetst van het tragische lot van de gehele familie Stern-Lippmann. De RC citeert onder andere uit een brief van een dochter van Margarethe Stern-Lippmann waarin ze onder meer schrijft dat al haar ooms, tantes, neven en nichten omgekomen zijn en dat dat “zeer eenzaam geworden is”; deze schets is echter niet noodzakelijk voor de andere weging van de feiten door de RC. Hoe de RC het criterium van onvrijwillig bezitsverlies behandelt verschilt ook van de eerdere aanpak. Nadat geconstateerd is dat Margarathe Stern-Lippmann als Jodin onderdeel was van een vervolgde groep tijdens WOII vervolgt de RC door te zeggen dat het bezitsverlies onvrijwillig moet zijn geweest, omdat “niet nadrukkelijk is gebleken dat het bezitsverlies vrijwillig was”. Deze omschrijving van het criterium is nieuw en lijkt ook te wijzen op een meer claimant-vriendelijke aanpak in inhoudelijk opzicht. Niet onaannemelijk onvrijwillig bezitsverlies tijdens het Nazi-regime oogt in ieder geval laagdrempeliger dan aannemelijk onvrijwillig bezitsverlies. In dat opzicht lijkt de benadering van de RC terug te brengen naar waar het ooit begon, de aanbevelingen van de commissie Ekkart die zo bepalend waren voor het “ruimhartige” regeringsbeleid. Deze ontwikkeling is toe te juichen, in ieder geval voor claimanten. Of de Nederlandse restitutiecommissie en het beleid daarmee gevrijwaard is van een nieuwe golf van fundamentele kritiek is de vraag. Het verleden laat in ieder geval zien dat een positieve ontvangst van een beleidswijziging geen garantie biedt voor de toekomst.