Vertrouwen in de democratische rechtsstaat

Amsterdam, 27 juni 2023

Op woensdag 19 april 2023 vond het drukbezochte symposium ‘Vertrouwen in de democratische rechtsstaat’ plaats in het Trippenhuis in Amsterdam. Het symposium vormde de opmaat naar de dubbeloratie van Jerfi Uzman en Jacobine van den Brink. Het symposium bestond uit een plenair gedeelte waarin Ernst Hirsch Ballin (emeritus hoogleraar aan de universiteiten van Amsterdam en Tilburg en oud-minister van Justitie) en Sofia Ranchordás (hoogleraar Bestuursrecht aan de Universiteit Tilburg) werden geïnterviewd door Gert Jan Geertjes (universitair docent aan de Universiteit Leiden) en Louise Verboeket (docent en onderzoeker aan de Universiteit van Amsterdam). Daarna konden deelnemers kiezen uit een workshop staatsrecht of een workshop bestuursrecht. Het dagvoorzitterschap was in handen van Rolf Ortlep (universitair hoofddocent bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam en hoogleraar (Europees) bestuursrecht aan de Open Universiteit). Deze blog beoogt een korte impressie te bieden van deze dag.

Plenair
Na een korte inleiding, waarin het onderwerp van de dag werd geïntroduceerd, gaf de dagvoorzitter het stokje over aan de interviewers, Gert Jan Geertjes en Louise Verboeket. Aan de hand van verschillende quotes werden Ernst Hirsch Ballin en Sofia Ranchordás geïnterviewd over een aantal thema’s. Het eerste thema dat werd aangesneden betrof het belang van vertrouwen voor het functioneren van de democratische rechtsstaat. Volgens Ranchordás is Nederland jarenlang een high trust society is geweest, maar is dit aan het veranderen. Het vertrouwen in de overheid daalt en dat is volgens haar ook terecht, afgaande op bijvoorbeeld de gevolgen van de gaswinning in Groningen en het ontbreken van een adequate reactie daarop van de overheid. Hoewel vertrouwen volgens haar essentieel is voor het functioneren van een democratische rechtsstaat, draagt een zekere mate van wantrouwen ook bij aan de in een rechtsstaat vereiste checks and balances. Hirsch Ballin onderschrijft het geschetste beeld van een stijgend wantrouwen, maar plaatst daarbij ook twee kanttekeningen. In de eerste plaats is vertrouwen volgens hem niet eenzijdig, maar wederkerig: er is ook wantrouwen van de overheid in de burgers. Dat is bijvoorbeeld naar voren gekomen uit de kinderopvangtoeslagaffaire. In de tweede plaats is vertrouwen niet alleen gericht op het verleden of het heden, maar ook op de toekomst. Vertrouwen ziet dan op het vermogen van mensen hun levensplannen te kunnen ontwikkelen. Vandaar het belang van een intergenerationele visie op mensenrechten, bijvoorbeeld in verband met klimaatverandering.

Een ander thema dat naar voren kwam in het interview is de invloed van digitalisering op het vertrouwen in de democratische rechtsstaat. Ranchordás geeft aan dat het niet voor alle burgers vanzelfsprekend is om de digitale weg te gebruiken. Er bestaat een kloof tussen de doorsneeburger en de burger met een verminderde digitale geletterdheid. We zouden ervoor moeten zorgen dat we de menselijke maat in acht nemen door aan deze laatste groep meer assistentie te bieden, zodat burgers op gelijke voet hun rechten kunnen behalen. Daarnaast benadrukt zij dat technologie juist ook een middel kan zijn om de overheid te helpen en maatschappelijke problemen op te lossen. Hirsch Ballin merkt daarover op dat we ons niet alleen moeten focussen op wat er digitaal mogelijk is, maar ook op wat we willen bereiken met technologie. Hij noemde de inzet van artificiële intelligentie ter bestrijding van hongersnoden. Ranchordás en Hirsch Ballin zijn het erover eens dat ‘empathie’ een sleutelwoord is om het vertrouwen te herwinnen. Empathie is volgens Ranchordás iets anders dan maatwerk. Empathie ziet op het in acht nemen van de perspectieven van de niet gemiddelde burger en het bieden van voldoende assistentie aan die burger. Dat betekent dus bijvoorbeeld dat websites of systemen van de overheid ook gebruiksvriendelijker moeten worden gemaakt.

Het interview wordt afgesloten met twee vragen. Aan Ranchordás wordt de vraag gesteld wat zij zou doen als zij de eerste vrouwelijke minister-president van Nederland zou worden. Ranchordás antwoordt hierop dat zij het toeslagensysteem van Nederland zou veranderen. Het huidige systeem heeft gewerkt voor een samenleving die gebaseerd is op wederzijds vertrouwen, maar dit vertrouwen bestaat momenteel alleen tussen de overheid en bepaalde groepen in de samenleving. De overheid heeft dusdanig veel gegevens van burgers, dat zij heel goed kan bepalen wie toeslagen nodig heeft en wie niet. Het aantal toeslagen zou volgens haar moeten worden teruggebracht en burgers zouden veel minder aanvragen voor verschillende toeslagen moeten hoeven doen. Aan Hirsch Ballin wordt vervolgens de vraag gesteld wat hij zou doen als hem opnieuw zou worden gevraagd minister van Justitie en Veiligheid te worden. Hirsch Ballin geeft aan dat hij onmiddellijk een overplaatsing zou aanvragen naar het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Als minister met deze portefeuille zou hij zich inzetten voor meer aandacht in het onderwijs voor geschiedenis, burgerschapsvorming en maatschappijleer. Naar zijn mening zou meer moeten worden geïnvesteerd in de uitleg van het functioneren van onze instituties.

Workshop bestuursrecht
Tijdens de bestuursrechtworkshop werd er vanuit verschillende perspectieven gereflecteerd op het conceptwetsvoorstel Versterking waarborgfunctie Awb. Raymond Schlössels (hoogleraar Bestuursrecht aan de Radboud Universiteit) gaf zijn wetenschappelijke visie, Dorien Brugman (raadsheer in het CBb) sprak vanuit haar perspectief als bestuursrechter en Sandra Palmen (strategisch adviseur bij het Ministerie van Financiën) vertegenwoordigde het perspectief van de bestuurspraktijk.

Schlössels vergelijkt het wetsvoorstel met een schaal van rijp en onrijp fruit en belicht met name de onrijpe fruitstukken. Zo uit Schlössels zijn kritiek op de voorgestelde opname van het dienstbaarheidsbeginsel in de Awb. Volgens hem is het onduidelijk welke concrete rechten de burger aan dit beginsel kan ontlenen. Ook aan het evenredigheidsbeginsel van het conceptwetsartikel 3:4 lid 2 Awb zitten volgens Schlössels nog te veel haken en ogen, zoals de verhouding met artikel 120 Grondwet, contra-legem-uitleg en de verhouding met bijzondere bestuurswetgeving. Dit stuk fruit moet dus nog even rijpen. Tot slot merkte Schlössels op dat de Awb niet een beleidsgevoelige wet is, maar een wet die ons bestuursrechtelijke systeem bepaalt. Als onze wetgever echt verschil wil maken, zullen met name ook de bijzondere wetten moeten worden aangepakt.

Vanuit haar achtergrond als raadsheer bij het CBb gaat Brugman in op enkele conceptwetsartikelen uit de Wet versterking waarborgfunctie Awb. Brugman gaat als eerste in op de verlenging van termijnen. Zij vraagt zich af of burgers die niet het doenvermogen hebben om binnen 6 weken bezwaar of beroep in te stellen, daartoe wel in staat zijn binnen 13 weken. Volgens haar kan er bij termijnoverschrijding ook winst worden behaald worden door rechtsmiddelenclausules beter uit te leggen, bijvoorbeeld door een uiterste datum in het besluit op te nemen. Evenals Schlössels is Brugman kritisch op het conceptartikel 3:4 lid 2 Awb, dat in het conceptwetsvoorstel een veiligheidsventiel wordt genoemd. Zij vindt het op zichzelf een mooi idee dat de rechter de scherpe kantjes van harde wetgeving kan afhalen, maar stelt wel dat deze rol voor de rechter niet gemakkelijk zal zijn. Ze vraagt zich af: welk toetsingskader moet de rechter in acht nemen en wanneer raakt de rechter het terrein van de wetgever? Zij deelt dan ook de mening van Schlössels dat het wellicht effectiever is, als ook de bijzondere wetten van goede kwaliteit zijn.

Als laatste kwam Palmen aan het woord. Vanuit treffende praktijkvoorbeelden kaart zij de gevolgen van harde wet- en regelgeving aan. Volgens Palmen sluiten de Haagse systeemwereld en de leefwereld van de burger niet goed op elkaar aan. Palmen stelt dat deze afstand is vergroot doordat bestuurders werken vanuit de bestuurdersfilosofie van New Public Management, waarin een efficiënt en economisch denken centraal staat. Het gevolg is dat iedereen vanuit een eigen specialisatie op zijn of haar eigen eiland werkt, terwijl er voor de uitvoering juist kansen liggen om een brugfunctie naar de burger te vervullen. Daarnaast vergroot ook het werken met digitale systemen de afstand van de overheid tot de burger. Waar je vroeger op papieren aangiftebiljetten in de zijlijn een opmerking kon plaatsen, kan een burger zijn (bijzondere) situatie nu pas toelichten in de bezwaarfase. Palmen vraagt zich af of je daarmee niet eigenlijk de bezwaarfase uitholt en of er niet ook al een burgerlijke lus in bezwaarfase mogelijk moet zijn.

Workshop staatsrecht
De sprekers tijdens de staatsrechtworkshop waren Wim Voermans, Marc de Werd en Folkert Jensma. Wim Voermans, hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden, ging in op de vraag of de democratische rechtsstaat daadwerkelijk onder vuur ligt, zoals vaak wordt bepleit. Het antwoord op die vraag luidt volgens hem ontkennend. Het feit dat er veel over het (dis)functioneren de democratische rechtsstaat wordt gesproken, laat volgens hem alleen maar zien dat we aan die democratische rechtsstaat een enorme waarde toekennen. Bovendien laat het meerjarenbeeld van het vertrouwen in instituties een betrekkelijk stabiel beeld zien. Het vertrouwen ondergaat schommelingen, maar gaat nooit in een steile lijn naar beneden.

Marc de Werd, raadsheer in het Gerechtshof Amsterdam en bijzonder hoogleraar Rechtspleging aan de Universiteit van Amsterdam, legde de vragen die het onderwerp van zijn presentatie vormden voor aan ChatGPT. Kan kunstmatige intelligentie het vertrouwen in de rechtspraak vergroten en kan zij dat vertrouwen ook ondergraven? Het antwoord van ChatGPT is dat kunstmatige intelligentie het vertrouwen in de rechtspraak kan vergroten doordat menselijke fouten kunnen worden voorkomen, maar ook kan ondergraven doordat er een gebrek bestaat aan transparantie en verantwoording en doordat kunstmatige intelligentie vooroordelen kan bevatten die onbewust zijn ingebouwd. Hoewel De Werd positief verrast is door dit inhoudelijk correcte antwoord van ChatGPT, wil hij vooral een lans breken voor het eigen oordeelsvermogen van de rechter. De rechter kan, in tegenstelling tot kunstmatige intelligentie, maatschappelijke vraagstukken agenderen en oplossen. De grootste uitdaging voor het stelsel van rechtsbescherming is het beschermen van de rechterlijke oordeelsvorming tegen de verleidingen van kunstmatige intelligentie.

Folkert Jensma, journalist en voormalig hoofdredacteur van NRC, ging in op het fenomeen dat het indienen van geautomatiseerde bezwaren door procedeerbureaus als verdienmodel wordt gebruikt. De procedeerbureaus procederen om het procederen, in de hoop dat een vormfout zal leiden tot een proceskostenvergoeding van de overheid. Het is dan ook geen wonder dat de rechtspraak overbelast is, aldus Jensma. De toegang tot de rechter mag dan een grondrecht zijn, aan alles is een grens. Er kunnen best wat perverse financiële prikkels worden weggenomen, is zijn boodschap.

Tot slot
De sectie Staats- en bestuursrecht kijkt terug op een zeer geslaagd symposium en wil alle sprekers en deelnemers bedanken voor hun aanwezigheid en bijdragen. Graag tot een volgende keer in het epi(sch)centrum van het Staats- en bestuursrecht in Amsterdam!