Wisselwerking tussen nationaal en Europees recht
Amsterdam, 20 december 2024
Deze blog is een verkorte weergave van een eerder gepubliceerd artikel: L. Hillary, ‘Wisselwerking tussen nationaal en EU-recht sinds Lissabon in de Ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht’, Boom Strafblad 2024, jrg. 5, afl. 4, p. 217-223, https://www.bjutijdschriften.nl/tijdschrift/BSb/2024/4/BSb_2666-6901_2024_005_004_002.
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 is er heel wat gebeurd. Zo heeft het Verdrag ervoor gezorgd dat het Handvest van de Grondrechten van de EU (Handvest) dezelfde waarde heeft als de EU-Verdragen. Met andere woorden, het primaire Unierecht omvat dankzij het Verdrag van Lissabon al 15 jaar een eigen grondrechtencatalogus, die onafhankelijk van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens van toepassing is. Hoewel de onderhandelingen over en de ratificatie van het Verdrag van Lissabon niet zonder slag of stoot zijn verlopen, is met het Verdrag van Lissabon een trend ingezet waarbij de Europese Unie materieel gezien minder verzuild is, zodat de intergouvernementele aanpak grotendeels werd verlaten. Met het Verdrag van Lissabon werd een deel van de bevoegdheden, dat voor Lissabon nog bij de lidstaten lag, overgeheveld naar de Unie. Dat heeft ertoe geleid dat de Unie steeds meer een samengestelde rechtsorde (om met Besselink te spreken) is geworden; een rechtsstelsel dat meer is dan een internationale organisatie en uit meer bestaat dan alleen het EU-rechtelijke niveau, maar ook het nationale recht van de lidstaten behelst.
Verhouding nationaal en EU-recht
In de rechtswetenschappelijke literatuur over de Europese Unie wordt nog vaak een scheiding aangebracht tussen EU-recht en nationaal recht. Dat gebeurt meestal door ofwel te opteren voor een EU-rechtelijke benadering van publiekrecht, ofwel door te focussen op de doorwerking van het EU-recht in het nationale recht. Beide benaderingen zijn logisch, omdat ze benadrukken dat het Unierecht van een sui generis-kwaliteit getuigt: zowel omdat het Unierecht een op zichzelf staand rechtsstelsel is, als omdat het een systeem is dat afhankelijk is van implementatie en operationalisering van het Unierecht in de nationale rechtsstelsels van de lidstaten. Om die reden is het pertinent om de top down-beïnvloeding van het EU-recht op het nationale recht te bestuderen.
Deze benaderingen schetsen echter niet het hele beeld. Wat minder aan de orde komt en waar nog vele vragen over bestaan, is de invloed van het nationale recht op het EU-recht. De toepassing van EU-recht in de lidstaten is mijns inziens niet alleen interessant vanwege de invloed van het EU-recht op het nationale recht, de ontwikkeling van nationaal beleid, en de uitvoering van EU-recht in de nationale rechtspraktijk. Ook de mogelijke invloed die de nationale rechtsstelsels op hun beurt kunnen uitoefenen op de algemene ontwikkeling van het EU-recht verdient onze aandacht. Nationaal recht, nationaal beleid en de nationale rechtspraktijk kunnen bottom up bijdragen aan de ontwikkeling van het EU-recht. In dat geval is er sprake van het uploaden van nationaal recht naar het Europese niveau, zoals Zaun in het asieldomein reeds onderzocht. Mijn vermoeden is dat elementen van nationaal recht, die geüpload werden naar het EU-recht, vervolgens ook worden gedownload in de nationale rechtsstelsels van andere lidstaten. Dat zou betekenen dat nationaal recht van lidstaat A niet alleen bottom up het EU-recht beïnvloedt, maar ook top down bijdraagt aan de Europeanisering van nationaal recht in lidstaat B.
Een concreet voorbeeld van de genoemde beïnvloeding is wellicht te vinden in de creatie van ombudspersonen. Het in de Scandinavische landen ontstane model van een Ombudsman stond aan de wieg van het ook op Europees niveau in het leven roepen van een Europese ombudsman (bottom up). Op zijn beurt heeft de Europese Ombudsman verschillende lidstaten (top down) geïnspireerd om één of meerdere nationale ombudsmannen te creëren.
Het is relevant inzicht te krijgen in een dergelijke wisselwerking tussen nationaal en EU-recht binnen de samengestelde rechtsorde die zich sinds het Verdrag van Lissabon duidelijk heeft gemanifesteerd. In het artikel ‘Wisselwerking tussen nationaal en EU-recht sinds Lissabon in de Ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht’ dat ik schreef voor Boom Strafblad ben ik daarom ingegaan op de wijze waarop het nationale straf- en asielrecht niet alleen top down worden beïnvloed door het EU-recht (downloaden), maar ook zelf bottom up invloed uitoefenen (uploaden).
Downloaden van EU-recht in de nationale rechtsorde
Uit dat onderzoek blijkt duidelijk dat in toenemende (maar variërende) mate in zowel het strafrecht als in het asielrecht sprake is van Europeanisering: de doorwerking van het EU-recht bepaalt in toenemende mate hoe het straf- en asielrecht eruitzien, zowel materieel- als procesrechtelijk. In de context van het strafrecht kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de invloed van het EU-recht in het systeem van Europese Aanhoudingsbevelen, met de doorwerking van het EAB-Kaderbesluit. Ook het asielrecht bestaat inmiddels goeddeels uit geïmplementeerd dan wel geoperationaliseerd EU-recht, vanwege de doorwerking van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel.
Uit de doorwerking van het EU-recht in het nationale asielrecht zijn mijns inziens twee lessen te trekken. In het asielrecht, en ook in het bredere bestuursrecht, zien we dat het Handvest meer als een op zichzelf staande mensenrechtencatalogus wordt beschouwd dan in het strafrecht, waar het EVRM de boventoon voert. Uit de asielrechtelijke jurisprudentie kan echter worden geleerd dat het beroep op het Handvest niet inhoudt dat het EVRM aan belang moet inboeten, maar een waardevolle aanvulling vormt voor de rechtsbescherming van individuen. In voornoemd artikel breek ik daarom een lans voor een intensiever beroep op de rechten en beginselen van het Handvest in de huidige, sterk op het EVRM georiënteerde, strafrechtpraktijk. Ten tweede is het aanbevelenswaardig om het EU-recht doordacht te laten doorwerken. Daarmee bedoel ik dat de nationale wet- en regelgever en beleidsmakers niet klakkeloos het EU-rechtelijke instrument moeten kopiëren, maar dit zo vlot mogelijk moeten inpassen binnen het nationale rechtsstelsel. Dat lijkt voor zich te spreken, maar daarbij moet rekening worden gehouden met de bestaande Europese, maar zeker ook nationale leerstukken en nationale procesrechtelijke bijzonderheden. De aanbeveling over de doorwerking van het EU-recht geldt zowel voor het straf- als voor het asielrecht.
Uploaden van nationaal recht naar het Europese niveau
Met de doorwerking van het EU-recht in de nationale rechtsorde is echter niet het hele beeld geschetst. In het strafrecht werd, vanwege de rechterlijke dialoog tussen nationale strafrechters en het Hof van Justitie, het wederzijds vertrouwensbeginsel immers nader uitgewerkt en genuanceerd – een aanpassing in het leerstuk dat naar verwachting ook buiten het strafrecht zijn weerslag zal vinden. De bestudeerde beïnvloeding in het asielrecht verloopt niet zozeer via de judiciële weg, maar via het uploaden van elementen uit het nationaal recht, beleid en de rechtspraktijk naar het Europees niveau tijdens de onderhandelingen over het nieuwe Migratie- en Asielpact.
Ook deze vergelijking met het asielrecht kan voor het strafrecht waardevolle inzichten opleveren, met name wat betreft de bestudeerde bottom up-beïnvloeding van het nationale asielrecht, -beleid en de rechtspraktijk op het Europese Migratie- en asielpact. Daarom geeft dit artikel in overweging dat Nederlandse onderhandelaars op het Europese toneel erop kunnen inzetten dat bepaalde elementen van nationaal strafrecht, die goed blijken te werken in de uitvoeringspraktijk, ook landen in EU-wetgeving.
Samengestelde rechtsorde
Zowel mijn artikel als andere artikelen van het themanummer over het Verdrag van Lissabon omvatten legio voorbeelden van hoe de wisselwerking tussen het nationale en het EU-recht zich heeft ontwikkeld sinds het Verdrag van Lissabon. Daaruit blijkt dat er in toenemende mate sprake is van een top down-beïnvloeding, maar ook van een bottom up-beïnvloeding. Op die manier raken de nationale rechtsordes van de lidstaten steeds meer geïntegreerd. Het is mijn verwachting dat deze trend zich zal voortzetten en dat we in de toekomst steeds meer verwevenheid tussen de Europese en de nationale rechtsordes zullen zien. Dat elementen uit het EU-recht niet alleen worden gedownload naar de nationale rechtsorde, maar dat elementen uit het nationale recht ook worden geüpload naar de Europese rechtsorde, is wellicht een teken van de volwassenwording van het EU-recht. De Europese samengestelde rechtsorde bestaat sinds het Verdrag van Lissabon immers in toenemende mate uit een geïntegreerd rechtssysteem, waarin de rechtsstelsels van de lidstaten een steeds meer volwaardige rol vervullen.
